关于全市人民法院审判监督管理和一审案件上诉情况的调研报告

来源: 市人大监察和司法委员会     |    作者:      |     发布日期: 2020-06-24     |     [      ]

519日至20日,市人大常委会调研组在刘学华副主任的带领下,对全市人民法院审判监督管理和一审案件上诉情况进行了调研。调研组实地察看了张湾区法院、房县法院、房县军店人民法庭,了解了开展审判监督工作、人员配备以及接待来访群众等情况,分别听取了市中级人民法院、张湾区法院、房县法院,以及房县军店人民法庭的相关情况汇报。同时,阅研了丹江口市、郧阳区、郧西县等6个县市区法院的自查报告。现将调研情况报告如下:

一、基本情况

自司法责任制改革启动以来,全市法院围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”工作目标,紧扣执法办案工作,将审判监督管理与司法体制改革紧密结合,积极发挥审判监督职能,强化内部监督制约,自觉接受外部监督,努力提升案件质量,依法公正审理各类案件,审判监督管理工作取得成效,一审案件上诉情况有了明显改善,为保障当事人的合法权益,促进司法公正,维护社会和谐稳定发挥了积极作用。

(一)审判监督管理机制进一步优化。一是院庭长监督管理逐步规范。市中院出台了《关于加强院庭长对“四类案件”审判监督管理的若干意见》,明确院庭长应对“四类案件”进行监督,庭长可通过案件流程监督管理、案件质量评查、审判态势分析、审判经验总结等方式行使监督管理权限,使个案监督范围更加具体化。制订了《法官审判业绩考核指标体系》,明确院庭长办案标准,实现院庭长办案常态化、全覆盖。二是多层次案件分配制度运行良好。全市法院积极探索随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制,促进案件分配科学化。竹山县法院在随机分案为主的基础上,明确院庭长和资深法官主要负责审理重大、疑难、敏感案件,集中优势审判资源,确保案件质量。三是审委会工作制度稳步改进。市中院修订了《审判委员会工作规则》,进一步规范了议事程序,明确了审委会功能和主要职责。探索推行了类案及关联案件检索报告制度,规范自由裁量权,促进法律统一适用。积极推行纪检监察人员列席审判委员会讨论案件制度,着力从案件中发现违法违纪线索。

(二)审判监督管理合力进一步增强。一是以管控促质效。审判管理部门借助案件流程系统,强化案件节点管控,对监控的案件及时预警提醒,对超审限案件启动督办程序,2019年全市法院审限内结案率保持在90%以上。二是以公开促公正。全市法院坚持以公开为原则,不公开为例外,全面推行裁判文书、庭审活动和审判流程三公开,确保网上公开审判信息的规定落实到所有案件、节点和事项,让审判活动在阳光下运行,进一步提高了办案透明度。三是以监督促公信。落实向人大及常委会报告工作制度,健全人大代表、政协委员定向联络、集中走访、旁听庭审、参与调解等制度。依法接受检察机关诉讼监督,落实检察长列席审委会制度,2018年以来,办结抗诉案件34件。

(三)审判监督管理实效进一步提升。一是案件质量监督落实落地。市中院制订了《案件质量评查方案》,坚持常规评查、专项评查和重点评查相结合,吸收各庭室资深法官、研究室、监察室有丰富审判经验和责任心的人员参与案件质量评查,提升案件评查的权威性和专业性。2018年以来,中院共评查案件6批次,评查案件2146件。张湾区法院聚焦办案责任,以长期未结案件、发回改判案件以及再审、申诉、抗诉案件为评查重点,组织专班开展了案件质量交叉评查。二是绩效考核评价体系逐步完善。市中院制订了《全市基层法院审判绩效考核指标体系》,明确法官审判业绩考核比例不低于法官综合业务评价的70%,院庭长的业绩考核比例不得低于综合业务评价的50%。每月通报各法院、各业务庭室及院庭长上月办结案件、发回改判案件情况,对审判绩效末位的法院、团队负责人、法官进行约谈。竹山县法院建立了审判质量管理机制与年终审判绩效考核评价体系,一定程度上解决了办案人员的随意性,确保了程序公正,有效提高了案件质量和效率。三是新型办案机制运转有序,实现了改革目标。全市法院组建以员额法官为中心的新型审判团队139个,基本构建起了以审判团队为办案单元的精细化“管人”模式,实现了司法资源配置与部门职能、案件难易程度相适应的改革目标。丹江口市法院优化人力资源配置,在三官殿法庭成立两个专业化审判团队,集中审理婚姻家庭和道路交通事故等侵权案件,进一步分流院机关民商事案件,提供了更加便民的司法服务。

(四)一审案件上诉情况。2017年至2019年,市中院共审结各类一审案件1287件,当事人不服判决上诉267件,上诉率20.75%。其中,一审刑事案件上诉率26.04%;一审民商事案件上诉率17.27%;一审行政案件上诉率35.32%

2017年以来,全市各基层法院共审结各类一审诉讼案件77634件,当事人不服裁判上诉10718件,上诉率13.81%。其中,一审刑事案件上诉率13.28%;一审民商事案件上诉率13.50%;一审行政案件上诉率43.18%。在一审民商事上诉案件中民间借贷、劳动争议类上诉案件相对集中,分别为1646件和1105件,占全部民商事上诉案件总数的17.95%12.05%

从二审结案情况看,2017年至2019年,我市一审上诉案件发回改判率每年分别为25.48%25.59%20.13%,刑事、民商事、行政三类案件因事实认定原因发改分别占64.63%62.82%66.61%;因法律适用原因发改分别占14.29%15.73%13.13%;因二审出现新证据而发改的分别占4.93%4.16%6.15%;因其它原因发改分别占16.15%17.29%14.11%。从发回改判的案件比例看,发改案件类型集中在民间借贷、交通事故责任认定、房屋买卖合同、劳动争议等案由,合计为1013件,共占民事案件发改数的46.03%

二、存在的问题和不足

(一)认识上还有偏差。近年来,全市法院针对审判监督管理制定了一些必要的制度和规定,但少数从事审判监督工作的法官在落实具体监督管理制度时存在怕得罪人、“不愿管”的想法,一定程度上制约了审判监督工作的开展。同时,部分办案法官主动接受监督的意识不强,视监督为束缚,不愿接受监督管理,甚至枉法裁判。由于认识上的偏差,使得审判监督的职能目前还没有得到充分发挥,个别疑难复杂案件也没有得到及时处理,审判监督工作对一线审判业务的指导还有较大的提升空间。

(二)监督机制还不健全。对于应当监督的“涉及群体性纠纷的案件、疑难复杂且在社会上有重大影响的案件、可能发生类案冲突的案件和可能发生违法审判的案件”四类案件,由于院庭长的权力清单和监督管理职责不够细化明确,存在院庭长“不敢管”“不善管”等问题。首先,由于识别机制还不完善,或者合议庭与独任法官不报告、不提交,导致相当一部分应当被监督的个案难以进入监督程序。司法责任制虽对院庭长监督的内容作了规定,但原则性规定如何在具体情形中适用,有待进一步细化,部分院庭长因把握不住界限而放弃监督。其次,有些院庭长在实施个案监督中,被认为是干涉法官依法独立审判,因此,出现畏首畏尾,不敢进行监督管理的情况;还有些院庭长害怕承担相应的审判责任,只注重审理自己手头的案件,对于其团队办理的案件能不过问就不过问,致使有些时候出现监管缺位的现象

(三)考核结果的运用比较弱化。虽然全市法院都不同程度地相应建立了与权力清单相对应的责任清单,制定了法官绩效考核制度,建起了以审判团队为办案单元的“管人”模式,完善了新型的办案机制,推行了一系列提高审判质效的措施,但问责惩戒等相关规章制度一定程度上还没有完全落实,审判监督管理考核结果的运用比较弱化,还没有达到预期的效果。在具体的落实上仍然存在“到位不到位一个样,“干多干少一个样”,“干好干坏一个样”的现象。

(四)部分基层法院司法作风转变相对滞后。近年来我市法院尤其是少数基层法院,部分案件的一审上诉率和发改率仍比较高,究其原因,少数法官工作责任心不强,庭审功能发挥不够,甚至走过场,未能查明案件事实就草率下判;有的法官就案办案,只注重“案结”,而对“事了”关注不够,只注重办案的法律效果忽视了办案的社会效果,致使当事人申诉信访不止;在审判程序问题上,时常存在因遗漏当事人或没有追加必要的共同诉讼人参加诉讼被发回重审的情形;有的裁判文书说理不够或判项不清,裁判结果当事人难以接受,或实际难以执行,当事人不得不通过上诉或申请再审来寻求救济。同时,部分法官对新出台的法律法规、司法解释等法律知识,以及各种新类型案件掌握不完整、不准确,对相关法律条款的理解不全面、不系统,造成上下两级法院的主审法官或合议庭对案件事实、法律适用及现行相关政策的理解、把握、认识不一致,也是导致案件被发改的一个重要原因。

五)外部协调机制还不完善。法院与人大、政协、纪委监委、检察等机关的监督协调机制、工作通报机制不够完善,客观上还存在信息不对称的情况,致使监督主体无法及时全面了解法院审判工作,从而开展有针对性的监督。同时,两级法院沟通不够,下级法院主动邀请上级法院业务专家开展培训指导较少;对部分疑难复杂案件,就法律适用、裁判思路等问题也不注重与上级法院沟通。

三、意见建议

(一)增强监督意识,落实监督责任。提升政治站位,从维护司法公正的高度,提升院庭长责任意识,落实审判监督管理职责,实现审判权、监督权、管理权的有机统一。结合法院工作实际,教育引导院庭长正确厘清“放权”与“监督”的关系,从整体管控、个案监督等多个层面,遵从监督有序、监督有度的原则,进一步明确权利清单和负面清单,保障监督权的正确行使。同时,建立分级管理模式,区分院级及庭级不同管理内容,结合当前员额法官的能力结构,精准落实管理权。要主动适应改革后审判权运行的新特点,创新工作方法,强化院庭内务管理,为切实推进审判监督工作创造良好的内部环境。

(二)建立和完善审判监督机制,全流程开展审判监督。按照最高法院关于进一步加强审判监督管理工作的意见,围绕“公正与效率”的工作主题,构建“权责清晰、规范有序、监管有力、全程留痕”的新型审判监督管理机制。加强对类案的分析研判和重大敏感案件的监督管理,尤其是对“四类案件”的监管,要细化具体情形,制定完善关于加强院庭长审判监督管理、员额法官行使审判权力监督的制度机制,使其具有更强的操作性、针对性和效果可见性,提高监管操作的规范化水平强化审判流程管理,对立案、分案、庭审、裁判、执行以及归档开展全流程监管,明确每个工作环节的责任人员、工作标准和时限要求。严抓审限及程序管控,建立审限管理长效机制,切实加强对案件审理期限管理、监督和检查。完善案件质量评查制度,制订瑕疵案件、差错案件、错案认定标准,将出现瑕疵案件、差错案件较多的法官载入相关职业档案。

(三)加强审判监督管理考核结果的应用,建立完善惩戒激励机制。一是进一步突出审判绩效考核的导向作用。完善绩效考评机制,科学设置审判管理考核指标,强化结果运用,充分发挥绩效考核的“指挥棒”作用。将考核重点放在履行监管职责、办案质量和办案效果上,合理拉开绩效奖励差距,让监管职责落实到位、办案绩效高、发改率低的法官成为改革的最大受益者,营造监管有力、办案有质的良性导向,激发工作热情和创造力。二是进一步加大对违规审判的惩戒力度。理顺法官惩戒与纪检监察工作衔接机制,完善超审限处罚制度,严格“简易转普通”、“审限扣除”、“中止诉讼”等审批程序,杜绝“隐性超审限”现象发生,对人为拖延办案、长期未结案件较多的法官,视情节给予行政处分对错案法官及时启动问责程序,造成严重后果的,探索退出法官员额建立发改案件跟踪问责制度,对于被上级法院发回、改判率较高的承办人,责成其向审判委员会说明情况。

(四)从源头上降低上诉率,进一步减轻群众诉累。大力加强法院队伍特别是法官的业务能力建设,深入学习法律政策文件,加快法官知识的更新换代,促进提高审判质量、统一裁判标准,有效减少上诉案件,以适应新时期审判工作的需要。大力推行诉前调解、诉调对接和司法确认等多元化纠纷调处解决机制,实现矛盾纠纷在源头化解,努力做到既能节省司法资源,又避免群众诉累,实现当事人权益的平等保护。加大服判息诉和法律释明工作,使当事人能够通过法官的释理说明,正确行使诉讼权利。针对审理中发现的疑难复杂案件或新类型案件,法无明确规定或者规定较为原则、模糊的事项,法律条文精神理解认识存在分歧等事项,及时组织法官联席会讨论,为合议庭正确认定事实证据和适用法律提供咨询和指导;充分发挥审判委员会的重要职能,从制度和机制上切实保障裁判尺度的统一。