贯彻落实监督法及省实施办法的实践与思考

来源: 本网     |    作者: 管理员      |     发布日期: 2010-01-05     |     [      ]

  鲁  凡

  监督法及省实施办法的实施,对人大常委会健全监督机制,增强监督实效,加强和改进监督工作,促进依法行政和公正司法,具有重大的现实意义。两年多来,十堰市人大常委会在监督工作实践中,以发展的理念和创新的精神,积极探索有效途径,突出监督重点,改进监督方式,规范监督程序,提高监督质量,注重监督实效,在不断创新人大监督工作,增强监督实效上进行了有益的探索和实践。
  一、贯彻监督法及省实施办法的工作实践
  监督法及省实施办法实施以来,市人大常委会围绕提高监督工作质量,增强监督工作实效这一重点,坚持“四个围绕”,采取“五个突出”,注重“六个结合”,在方法创新上做了一些积极的探索。
  第一,确定监督内容时坚持“四个围绕”。一是围绕人民群众最关心的利益问题开展监督,着眼于推动解决群众最关心、最直接、最现实的问题。常委会重点听取和审议食品安全、新农村建设产业发展和农民增收等情况的报告,加强对道路建设、农村安全饮水等建议意见办理情况进行监督检查,促进代表建议的落实。二是围绕关系改革发展稳定大局的事项开展监督。新的历史时期,市委确定了新时期的三大历史任务,即巩固十堰汽车城地位、推进新阶段扶贫开发、服务南水北调。围绕这一大局,人大常委会先后对市政府工业园区建设、地方汽车工业发展等专项工作开展监督;围绕推进新阶段扶贫开发,先后对市政府扶贫开发工作、农村交通建设等专项工作开展监督;围绕服务南水北调,先后开展了水污染防治、水电产业开发专项工作的监督。三是紧紧围绕政府工作重点,开展专项监督。十堰作为新兴的汽车城市,因车而建、因车而兴,然而近几年东风公司“两个总部”外迁武汉后,干部群众一度认为,十堰将要变成“废都”。面对压力,如何加速发展地方工业,加强重点项目建设,既是全市人民关注的热点,也是市政府的工作重点,人大常委会适时组织对重点工业项目建设开展专项工作监督,对专项工作推进中存在的问题提出建议,市人民政府加大力度进行整改、落实,整合地方汽车工业优势资源,积极培植“双亿工程”企业,使地方工业呈现出迅速发展壮大的态势。四是围绕社会舆论的焦点开展监督。司法不公、行政不作为、乱作为是社会舆论的焦点。围绕这一焦点,人大常委会先后安排对审判机关的队伍建设、执行工作、行政审判工作,对检察机关的队伍建设、查办渎职侵权案件、民事行政检察工作以及市人民政府开展的法律援助等项工作开展专项监督,人大的专项工作监督对司法队伍中存在的司法不公、徇情枉法行为产生了较大的触动,使检、法两长受到强烈的震憾,坚定了下大力气抓队伍建设的决心。
  第二,实施监督过程中坚持“五个突出”。一是监督内容突出重点。在制定工作计划时,围绕全市工作的中心,把经济社会发展中的重大问题、法律实施中普遍存在的倾向性问题、群众普遍关注的热点和社会焦点问题列为监督重点,使监督工作有的放矢。二是监督方式突出灵活务实。在代表视察和执法检查的方式上,把集中视察与小规模的分散检查相结合,定点检查与随机抽查相结合;在重要议题的监督方式上,把专题调研、工委座谈会与会议审议相结合,注重发挥工作委员会兼职委员的作用,增强监督的针对性。三是监督程序突出规范。按照“发扬民主、于法周全、规范有序、高效运作”的要求,从监督内容的确定、方案的制订、到报告的形成、意见的提出,都反复研究酌定,促进“一府两院”自觉接受人大监督。四是监督的过程突出公开透明。坚持监督公开透明的原则,重点加强监督工作的社会公开力度,将公开的对象从人大代表扩大到社会各界和人民群众,通过媒体、网络等现代化手段,将监督公开的范围和内容从以往的文件式、选择式公开扩展到动态式、全方位的公开。调动社会各界和人民群众对人大常委会监督工作的广泛关注和积极参与,使人大监督工作始终置于全社会和广大人民群众广泛参与和共同监督之下。五是监督的落脚点突出实效。每次视察、检查和会议审议后,以审议意见转市政府落实,要求相关部门制订整改措施,整改情况三个月内以书面形式报告常委会。
  第三,改进监督方式上采取“六个结合”。按照“民主集中制、集体监督、有序监督”的原则,进一步完善监督机制,不断改进监督方式,努力提高监督实效。一是把工作监督与法律监督结合起来。二是把专项监督与综合监督结合起来。三是把初次监督与跟踪监督结合起来。四是把听取专项工作报告与执法检查结合起来。五是把定点检查与暗访检查结合起来。六是把推进自身整改与依法纠正结合起来。常委会通过改进监督方式,增强监督的针对性,实现了“四个转变”,即实现由形式向实效监督转变,由事后向事中监督转变,由被动向主动监督转变,由程序性监督向程序与实效监督并重转变,推动了人大各项监督工作有效落实。
  二、贯彻实施监督法及省实施办法的几点体会
  (一)深化监督理念是做好监督工作的前提。地方人大及其常委会要做好监督工作,首先必须从解决思想认识问题入手,强化四个意识,深化监督理念:一是要强化责任意识。没有立法权的人大及其常委会,应当把监督工作摆在重要位置,切实履行监督职责。二是要强化法律意识。监督的过程,实质上是动用宪法、法律、行政法规和地方性法规评价、衡量是非,检查、监督工作,纠正、处理问题的过程。人大监督的对象、内容、范围和方式要严格符合监督法和省实施办法的规定,只有坚持依法监督,监督才能有权威性和强制力。三是要强化全局意识。监督工作要立足全局,始终紧扣改革、发展、稳定这个主题,充分利用有限的监督资源,抓住重点,突出中心,围绕本行政区域内的重大事项进行监督。四是要强化民本意识。监督权的行使要以维护人民的根本利益作为出发点。要坚持把涉及人民群众切身利益的事项作为重点议题纳入议事日程,真正通过监督来关心人民疾苦、维护人民利益。同时要增强人大监督工作的透明度,广泛听取人民群众的意见,自觉接受人民群众的监督,从而使监督深深扎根于人民群众之中,获得稳固的基础和有力的保障。
  (二)改进监督方法是做好监督工作的关键。监督方法是保证监督效果的重要手段和途径。要做好新形势下的人大监督工作,增强人大监督的权威,必须在监督方法上不断探索创新。一是注重调查研究。人大监督水平的高低很大程度上取决于调查研究的程度。通过扎实细致的调查研究,对监督议题有一个全面的、本质的、长远的理解,为监督准备好充分的事实依据和法律依据。二是切实改进审议。在具体审议时做到有审有议。审就是审查“一府两院”的工作思路是否明确,肯定成绩是否适当,分析问题是否客观,工作措施是否可行,从而对“一府两院”的工作进行客观、公正、准确的评价。三是坚持以“点”带“面”。人大监督例行的程序是听取审议某一方面工作情况的报告,或者组织对某一方面法律法规执行情况的执法检查,提出审议意见或者作出决议决定。这种监督方法由于注重的是情况的全面掌握,难以发现深层次的问题,自然也就抓不住监督的关键所在,影响监督效果。如果在对整体性工作进行监督的基础上,再深入地研究一些薄弱环节、分析一些重点问题,往往能一针见血、以点带面,提高监督的针对性和准确性。四是加强跟踪督办。监督的目的在于求实效。要加大跟踪检查力度,检查整改措施是否符合审议意见或执法检查意见的要求;检查整改措施是否真正落实到位并明确责任人;更要检查存在的问题是否通过整改得到了有效解决。凡是监督中提出的问题,人大都要跟踪督办,做到决而行、行而果,这是强化人大监督的关键,也是整个人大监督工作的落脚点。
  (三)提高监督主体素质是做好监督工作的基础。人大监督不仅存在一个敢于监督的问题,更重要的还有一个善于监督的问题。人大代表和常委会组成人员是地方人大及其常委会行使监督权的基础和依托,他们的法律意识、知识水平、决策能力、议政能力直接决定人大监督的水准。一方面要求常委会组成人员及其机关工作人员加强政治、法律和业务知识学习,克服妄自菲薄,“船”到码头“车”到站的思想,树立起地方国家权力机关“当家人”的意识;克服人大“不说白不说、说了也白说”的弃权思想认识,树立起“有作为才能有地位”的信心,对人民赋予的权力,既不滥用也不弃之不用的“权力观”。另一方面充分发挥常委会各工作机构的作用,加大事前调研、事中分析、事后跟踪督办的力度,使人大常委会监督工作朝着既敢于监督、又善于监督的良好方向发展,监督工作质量、效果就会明显提高。
  三、贯彻实施监督法及省实施办法中存在的问题与思考
  近年来,虽然人大常委会的监督机制不断健全,监督实效明显增强,但由于监督实践、社会环境、思想观念等诸多因素的制约,监督工作没有真正形成制度化、规范化,监督过程中缺乏约束机制;审议意见研究处理情况反馈后缺乏再审议程序;规范性文件备案审查是地方人大常委会的薄弱环节;提高常委会审议质量成为突出问题;政府部门违法没有明确的法律刚性制约,等等。
  监督法及省实施办法的实施,一方面进一步规范了各级人大常委会的监督工作,保证人大常委会依法履行监督职权;另一方面进一步加强了对“一府两院”的监督,促进依法行政、公正司法,其作用与意义不容低估。然而,在工作实践中,仍有一些问题尚待继续探讨。
  (一)审议意见整改情况的反馈问题。
  审议意见是人大常委会履行监督职能的基本载体,是反映人大常委会组成人员建议、批评和意见的重要公文。“一府两院”将审议意见研究处理情况送交人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。多数地方将研究处理情况印发常委会会议,让组成人员看看了事,或者还听取研究处理机关的口头报告,但不再审议。在某种程度上讲,这是对监督法的片面理解,如果组成人员不能对审议意见研究处理情况发表意见,在解决了程序上的“说了白说”问题之后又可能产生实质上的“说了白说”,这显然有违监督法的初衷。因此,常委会会议应当安排时间让组成人员对审议意见研究处理情况发表意见,“一府两院”相关负责人应当列席会议,回答询问,说明情况。如果多数组成人员对研究处理情况不满意,可以交由报告机关进一步研究后,就有关事项提出研究处理补充报告,或退由报告机关重新向常委会提出研究处理情况报告,或由常委会对此作出决议,交报告机关执行,并在规定期限内报告执行情况。
  (二)规范性文件备案审查的规范问题。
  监督法和省实施办法均对规范性文件的备案审查作出原则规定,备案审查规范性文件,是人大常委会开展法律监督的重要内容,而这项工作目前却是地方人大的薄弱环节。一方面,报送机关不及时、不规范,有的应报的没有报、报送的也没按时间要求报,规范性文件公开制度基本没有执行。另一方面,规范性文件备案审查工作流于形式:一是备案审查没有设置专门机构。地方人大常委会开展此项工作,各地做法不同,有的是工作委员会,有的是办公室,还有的放在研究室,这几个非专业机构承担此项工作很难保证审查的统一性、规范性和严肃性。二是备案审查工作开展得虚,仅局限于登记、建档,而疏于审查、监督。如有的地方政府制定的个别规范性文件的纠正,不是通过人大常委会对规范性文件的备案审查,而是通过网络、新闻媒体的披露、抨击实现的。三是规范性文件备案审查机制不畅。监督法对规范性文件的备案审查程序,没有作具体规定,未能形成比较科学、规范、系统、完备的管理流程,也没有形成有效的运行机制,由于各地都处于摸索、探讨阶段,规范性文件备案审查工作基本上只备案不审查,处于被动审查状态。为使这项工作取得实效,要从备案时间、受理机构、审查形式、审查时限、审查结果处理以及责任追究六个方面进一步予以规范和细化。
  (三)事后监督与过程监督的关系问题。
  事后监督是人大监督的一项重要原则。监督法和实施办法明确的七种监督方式均体现了事后监督这一原则。这一原则要求人大不应对“一府两院”正在开展的工作发表任何有倾向性的意见或作出决定,否则会不利于政府依法行政、司法机关独立行使司法权。但在坚持这一原则的同时,必须正确处理与过程监督的关系。行政、司法活动本身是一个动态的过程,在这一过程中,如果发现某个行政或司法行为涉及到国家机关工作人员贪赃枉法、滥用权力,人大却借口事后监督原则而置之不理,待违法结果既成事实后再启动监督程序,这既不是对法律负责、对人民负责的表现,又会造成监督资源的人为浪费。正确的态度是,在坚持事后监督原则的基础上,对行政、司法过程中正在发生的徇私枉法行为应依法启动监督程序,在不干扰依法行政、公正司法的前提下就发现的违法事实向行政、司法机关提出询问或质询,督促其进行调查处理。也可以组织人大代表进行视察、调查,防止或纠正行政、司法人员的违法行为。
  (四)专项工作报告常委会工作机构修改后反馈的问题
  省实施办法第八条第二款规定:“有关专门委员会或者常务委员会工作机构对人民政府、人民法院和人民检察院送交征求意见的专项工作报告,经常务委员会有关负责人审定后,以书面形式反馈给报告机关。报告机关应当根据修改意见对专项工作报告予以修改。”在实际操作中,“一府两院”的专项工作报告,如果经有关工作委员会修改并经常委会有关负责人审定后以书面形式反馈给报告机关。报告机关在采纳常委会工作机构的修改意见修改后,该报告若不能在常委会会议上通过,“一府两院”则会将报告不能通过的原因转移到常委会修改意见上来,非常不利于“一府两院”吸取教训、加强整改。常委会按有关规定要求报告机关重新报告,也显得不理直气壮。这一规定有可能导致常委会与报告机关都处于责任不清的尴尬境地。
  (五)对垂直管理部门监督的规范问题。
  根据宪法和有关法律规定,地方人大负有保障宪法、法律法规和上级人大及其常委会决定在本行政区域的贯彻执行之职责。垂直管理部门担负着本行政区域社会管理的部分职能,履行着政府的职责,具有执法主体资格。因此,人大常委会应根据“属地”原则,将垂直部门的执法活动和工作范围纳入监督范畴,尽快探索建立全面系统的工作制度,从监督内容、方式和监督程序等方面对监督行为予以规范。把法律作为监督的切入点,将执法监督延伸至工作监督。把握监督方式、方法,建立重点监督与经常性监督相结合的监督机制。充分发挥代表主体作用、围绕代表议案、建议和意见及群众反映强烈的、社会普遍关注的热点、重大问题开展监督。进行上下联动,采取与上级人大机关联合视察、检查等方式方法监督,增强监督工作的整体性、联动性、系统性。(作者系十堰市人大常委会研究室副主任)