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突出重点 精准发力 不断提升立法工作科学化水平
作者:管理员        来源:本网        日期:2017/9/8 17:10:18        

  近年来,十堰市人大常委会认真落实设区的市行使地方立法权工作,精准立法定位,健全立法体制,提高立法质量,提升立法素养,强化备案审查,强力推进地方立法工作积极稳妥有序开展。
  一、健全工作体系,增强立法工作推动力
  党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证,地方立法工作必须坚持党的领导。十堰市人大常委会坚持在市委领导下开展地方立法工作,以“五共”为抓手,建立健全工作体系,形成立法工作合力。
  1、坚持市委领导,凝聚立法共识。为解决地方立法中存在的认识不高、程序不明、合力不足、氛围不浓等问题,今年年初,十堰市人大常委会党组提请市委出台了《中共十堰市委关于加强行使地方立法权工作的实施意见》,这是我省赋予12个设区的市、自治州地方立法权后,第一部由地方党委研究出台加强立法工作的文件。实施意见从提高思想认识、完善体制机制、提升立法质量、增强实施效果、强化组织保障等五个方面提出了指导意见,以保证立法工作规范有序进行。
  2、坚持人大主导,共建立法体制。为充分发挥人大主导作用,十堰市人大常委会不断加强在立法工作中的组织协调,实施全程“领跑”。在立项阶段,法工委积极当好“引导员”,广泛征集意见,深入调研论证,确定年度重点,合理布局力量;在起草阶段,人大相关专(工)委努力当好“调度员”,提前介入指导,跟踪督促协调;在审议阶段,常委会认真当好“决策员”,区分审议重点,把握关键条款,严守立法底线。
  3、坚持政府协同,共促立法进程。为充分调动政府部门参与立法工作的积极性,十堰市人大常委会要求市政府建立立法工作目标考核制度,督促有关部门做好法规起草工作。对于拟提请制定的法规项目,政府有关部门必须在每年10月底前将法规草案提纲及需要解决的主要问题报送市人大常委会。经程序确定为正式项目后,市人大常委会组织召开立法工作会议或者联席会议,交办法规起草任务。随后,市政府组建专班,集体研究和起草法规草案,并按时提请审议。
  4、坚持专家支持,共议立法良策。专家参与立法是推进立法公开,提高立法科学化、民主化的重要途径。2016年,十堰市人大常委会制定了《立法咨询专家工作规定》,在市内聘请了17位法律、环保、教科文史等方面的专家学者,建立了十堰市人大常委会立法咨询专家库。今年3月,根据工作需要,市人大常委会对立法咨询专家库进行了调整充实,重新选聘了19名同志组建了本届人大常委会立法咨询专家库。
  5、坚持公众参与,共结立法硕果。十堰市人大常委会十分重视听取公众意见,将之贯穿于法规立项、起草、修改等环节。从研究制定《十堰市中心城区山体保护条例》(以下简称《山体保护条例》)开始,就在常委会门户网站开辟“法规草案征求意见”专栏,开通实时在线评论功能,鼓励公众跟贴发表意见,并通过报刊、网络、电台发布征求意见公告,共收到反馈意见122条。在发布2017年立法项目征集公告后,共收到各类建议项目58件。
  二、把握关键要素,增强立法质量支撑力
  做好地方立法工作,必须抓住提高立法质量这个关键。十堰市人大常委会按照“立得住、行得通、真管用”的立法要求,强化立法针对性和可操作性,推进科学立法和民主立法,切实提高立法质量。
  1、突出地方特色。一是立法选题紧扣“山、水、城”。“仙山、秀水、汽车城”是十堰的亮丽名片,从这三张名片中挖掘立法项目,既是保护十堰地域特征的现实需要,又能体现地方立法特色。为此,十堰市人大常委会将山体保护作为首个立法选题,又将武当山古建筑群保护、生态文明建设列入2017年立法计划,将汽车工业文化遗产保护、饮用水保护纳入五年立法规划。二是内容设置坚持“小而精”。地方立法需要与上位法保持必要的衔接,但也要避免照搬照抄上位法。在具体操作中,十堰市人大常委会坚持问题导向,有什么需要就规定什么,有几条就规定几条。比如,为明确政府职责,在《山体保护条例》和《武当山古建筑群保护条例(草案)》中都设置了“保护职责”专章。为避免重复上位法,在法律责任部分,对重复条款作了删减,尽量给法规“瘦身”。三是制度设计力求“接地气”。为加强对武当山古建筑群的保护力度,《武当山古建筑群保护条例(草案)》规定了主要参观游览场所游客数量控制措施,对于易磨损的木质地面,要求保护管理单位向游客免费发放鞋套。
  2、注重调查研究。一是立法前调研定计划。为使法规选项科学可行,法工委在广泛征集立项建议的基础上,对拟定的具体项目开展必要性、可行性调研论证,向主任会议提出立法计划建议,为常委会科学决策提供有价值的参考依据。二是立法中调研补短板。在法规起草过程中,法工委针对立法难点和焦点开展专题调研。制定《山体保护条例》时,法工委围绕山体保护管理体制等问题到政府部门、街办进行了深入调研,在综合各方意见的基础上,向市委提出了维持现有管理体制的建议,通过法规条文进一步明确了两个部门的管理职责。三是立法后调研问成效。为总结地方立法工作中的经验教训,准确把握现行地方性法规对我市经济社会发展的实际作用和实施效果,在法规实施一定周期后,市人大相关专门委员会将通过执法检查以及座谈、走访等形式了解法规实施情况。今年年底,城建环资委员会将对《山体保护条例》实施情况开展一次专题调研。
  3、推动开门立法。十堰市人大常委会在关注群众呼声的同时,特别注意听取专家、利益相关方和执法主体的意见。一是征求专家意见。为发挥立法咨询专家的专业特长,市人大常委会在修改《山体保护条例》过程中,先后3次集中听取专家意见。如,文物保护专家建议将“有文化价值或者文物保护价值的山体”纳入保护山体的范围,这一建议被及时采纳。二是征求利益相关方的意见。考虑到《山体保护条例》可能对房地产开发产生一定的影响,市人大常委会专门征求了部分开发商的意见,并根据他们的意见对条例进行了适当修改。三是征求执法主体的意见。法规落地必须依靠严格执法。《山体保护条例》在进入表决程序前,市人大常委会创造性地召开了条例模拟实施会议,邀请相关执法部门根据以往执法案例,结合实际执法经验,对条例草案中行政处罚规定的有效性和适当性进行了论证。
  三、加强能力建设,增强立法工作保障力
  立法能力是立法质量的根本保证。十堰市人大常委会不断加强立法能力建设和工作队伍建设,以保证地方立法工作统筹推进、高效运行。
  1、设立好机构。在设立法制委员会的基础上,经市委同意,我市新一届人大设立了教科文卫、城建环资、内务司法等专门委员会,进一步建立健全了立法工作的体制机制。同时,为理顺工作流程,常委会领导要求各专门委员会在充分调研的基础上,于每年6月底前提出两个年度立法项目建议,并说明必要性和可行性,以便法制委和法工委提前掌握立法重点,为制定好下一年度的立法计划奠定基础。
  2、选配好人员。十堰市人大常委会通过招考、遴选等方式,引进4名法律实务人才安排在法工委工作,同时,把原设立在研究室的备案审查科调整到法工委。法工委作为市人大常委会的正县级工作机构,内设办公室、法规科、备案审查科,共有人员7人,其中,5人为硕士研究生,5人通过国家统一司法考试,均具有一定的法律实务经验和基层工作经历,可基本满足地方立法工作需要。新设立的几个专门委员会也配备了工作人员,均为研究生学历,具有较高的素质能力。
  3、创造好条件。十堰市人大常委会组织人员先后参加国家、省、市举办的各类立法培训四期,邀请省人大常委会法规工作室领导给全体机关干部和市直行政执法单位主要负责人作地方立法实务辅导,择优选派3名同志先后赴省人大常委会法规工作室挂职锻炼。为了进一步提高立法能力,经常委会党组研究决定并报市委同意,即将于6月上旬委托中国政法大学开展一次集中立法培训,计划组织部分人大常委会和专门委员会组成人员、市县两级人大常委会法制委(法工委)及政府法制办工作人员、市直相关政府部门业务人员等约60人参训。
  四、规范工作流程,增强备案审查实效力
  1、按时报备。按照规范性文件备案审查工作的相关规定, 2016年以来,先后将《十堰市人大常委会2016年度立法工作计划》、《十堰市人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《十堰市中心城区山体保护条例》、《十堰市人大常委会2017年度立法工作计划》报请省人大常委会备案审查,做到了有件必备。
  2、积极审查。为进一步加强备案审查工作,十堰市人大常委会办公室与市政府办公室建立了备案审查工作联系机制,共同总结工作经验,探讨工作中存在的问题,并对规范性文件的报备格式作了细化规定。2016年以来,共收到《十堰市中心城区淘汰燃煤锅炉实施方案》、《十堰市城区棚户区改造货币化安置实施办法》等12件政府规范性文件。今年以来,市人大常委会加大了对政府规章制定工作的督办力度,法工委积极与政府法制办沟通,将紧密跟进政府规章制定工作,并及时开展对政府规章的备案审查工作。
  五、两点工作建议
  1、建立统一规范的立法工作制度。通过近两年时间的立法实践,我们感到各市州虽工作成效明显、各具独自特色,但在立法工作制度方面还是应该有一个相对统一规范的制度体系。建议省人大常委会出台规范性文件,指导各市州围绕法规立项、起草、调研、修改、报批等工作环节,以及人大与政府、法制委与法工委、专委会与法制委之间各种工作衔接、配合等,建立统一规范的工作制度体系,有效整合各方面资源和力量,形成长效保障机制,确保立法质量。
  2、进一步丰富培训形式、扩大培训范围。建议组织市州立法同志分批参与省人大常委会法规工作室的考察学习、集中培训等活动,发放最新的学习资料和经验交流材料,给各地提供更多学习和交流的机会。同时,加强专门委员会立法能力建设,围绕相关专门委员会一审前调研、审议政府法规议案等工作,有针对性地开展立法培训,以提高法规草案起草和审议质量。鉴于县市区人大常委会备案审查工作比较薄弱,建议分批组织县市区同志参加全省培训,进一步加强对基层人大工作的指导。
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