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当前县乡人大自身建设存在的问题与建议
作者:王 雄        来源:本网        日期:2016/11/28 11:16:39        

    县乡人大是最基层的国家权力机关,是人大工作的重要组成部分。张德江委员长在县级人大工作座谈会上强调指出:要从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,按照“总结、继承、完善、提高”的总原则,着力加强县级人大工作和人大自身建设,扎实推进县级人大工作完善发展 。近期,笔者围绕县、乡人大建设问题,作了一些调查和思考。
    一、自身建设存在的主要问题
    1、机构编制不规范。一是县级人大常委会机构设置数量不统一、名称不统一、性质不统一、职能划分不统一、机构级别不统一,给同级、上下级人大间的工作指导和工作联系带来诸多不便。二是人员编制少。随着依法治国、建设社会主义法治国家方略的实施,改革开放和社会主义市场经济建设的推进,县人大常委会的工作任务越来越繁重,党和人民群众对人大工作的要求越来越高,其机构设置和人员编制与所担负的职责、任务不相适应,制约了人大工作的开展。如我区人大常委会机关仅设置“一办六委一室”,每个工委只有1名工委主任,机关行政编制只有18名,其中常委会主任、副主任,委室负责人占去了14名。尤其是没有与上级人大匹配设立预算工作委员会、人事任免工作委员会、规范性文件备案审查工作委员会、研究室、外事侨务和民族宗教工作委员会等工作机构,一定程度上影响了相关工作的深入开展。
    2、人员结构不合理。一是专业人才少。在知识结构上,行政型、业务型的成员较多,懂法、懂经济的专业人员比较少,由此在监督“一府两院”工作过程中,对许多问题常常难以进行深层次的剖析,难以提出具有实质性的监督意见,直接影响了人大工作的水平和权威。二是常委会组成人员专职程度偏低。常委会组成人员中兼职人员接近一半,由于他们都有自己的工作岗位,不能把主要时间、主要精力用于人大工作,直接影响了常委会集体职权行使和各项工作的正常开展。
    3、经费保障不到位。一是离退休干部多,经费没有纳入财政预算,在医疗、用车、各种生活保障服务等方面压力大。二是代表活动经费没有规定明确的标准,致使区财政预算标准过低。特别是区、乡代表绝大部分都是兼职代表,参加代表活动的误工补助不能落实,导致其执行职务的时间和精力难以保证,多数代表除出席人代会外,很少参加闭会期间的代表活动,平时也很少联系选民,很少向政府反映群众的意见和要求。
    4、干部交流不顺畅。在对人大干部的交流使用上,普遍存在着交流慢、进得来、难出去的现象。虽然近年来这种局面有所改观,但与党政部门相比,交流总量小、范围窄、难度大仍是人大干部队伍建设中的“软肋”。 如我区自2011年以来来,区人大机关共交流干部7人次,其中从其他部门充实和录用到人大机关的共5人,交流出去的2人亦都是高进低出。
    5、乡镇人大自身建设问题突出。一是乡镇人大主席由同级党委书记兼任有待进一步实践。自县乡人大换届后,各乡镇的人大主席由同级党委书记兼任。实践证明,党对人大工作的领导加强了,但人大职能作用发挥反而削弱了。从我区乡镇人大工作运行情况看,工作质量较有专职人大主席时候普遍有所下滑。究其原因,主要是因为人大主席是兼职,其主要精力用于统筹全盘及其他,抓人大工作时间少,而副主席又碍于副职这个角色,不是班子成员,年龄普遍较大,无法放手去专做人大工作,且普遍主、分管多项社会事务工作,抓人大工作力不从心,实为“专而不专”,给乡镇人大工作带来一些负面效应,有待继续探究总结。二是由于乡镇人大代表都是兼职代表,参加代表活动的误工补助落实不具体,导致其执行职务的时间和精力难以保证,多数代表除出席人代会外,较少参加闭会期间的代表活动,平时也很少联系选民,很少向政府反映群众的意见和要求。三是多数乡镇人大没有配备专职人大干事,在一定程度上影响了乡镇人大工作的开展。
    二、存在问题原因分析
    人大自身建设中这些突出矛盾由来已久,形成这些问题的原因错综复杂,追根溯源,主要缘于以下几个方面:
    (一)认识上还有偏差。人大组织建设中存在的问题之所以长期得不到解决,说到底还是缘于人大在国家政治生活中的定位问题。按照我国的政治体制设计:党处于领导核心地位,党领导人大,并通过人大的立法来调控政府,政府在方针路线上与党保持一致;人大选举产生和监督政府,政府直接对人大负责。这个问题虽然从宪法的层面得到了解决,但人大的实际地位与宪法和法律的规定有差距,且目前在我国的具体实践中,党与人大、党与政府、人大与政府之间关系还有不规范的现象。特别是在广大群众和干部的心目中,更多的是把基层人大作为一个监督机关或民意机关而不是真正意义上的国家权力机关来定位,致使自觉不自觉地把人大干部配得年纪偏大一些,能力偏弱一些,机构编制紧一些,使各级人大只能在有限的范围内发挥有限的作用。
    (二)体制上不够顺畅。按照我国人大制度的体制设计,上下级人大之间是一种法律上的监督关系、工作上的联系和指导关系。这种设计肯定有其合法、合理、有利的一面,但也确实存在不利的一面。基层人大存在的这些问题由来已久、议论已久,基层人大也呼吁已久,但问题始终没有得到很好的解决。这其中除了认识上的原因外,也与上下级人大之间的体制设计有关。在这种体制下,下级人大将问题反映到上级人大之后,上级人大处置起来也颇感为难。既不能行文出台统一的规定或措施,又不便将下级人大的问题过多地向上级党委反映。而上级人大直接要求下级党委解决下级人大的问题,也缺少法律依据,因而效果也十分有限。正因为如此,上级人大对下级人大的问题与困难也只能抱着一种听一听、喊一喊、呼一呼的态度,能否解决只能听之任之。地方人大普遍存在的编制不一致、机构设置不规范、机构名称不统一,就是这种体制的直接结果。
    (三)法律规定上过于笼统。凡是皆有内因和外因双重主导。地方人大存在的这些突出矛盾虽然比较普遍,但问题的严重程度却并不一致。有些地方人大在有些方面还是解决得比较好的。这里面当然有党委重视、支持人大工作的原因,但也与同级人大能否积极主动争取有关。此外还有一个不可忽视的原因,就是法律规定过于笼统,导致常委会领导解决这些问题的依据不够充分,因此只能听之任之。如地方组织法第53条:“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构。”“办事机构和其他工作机构”包含哪些机构,没有具体明确,导致问题积淀越来越多,越来越严重,解决起来也越来越困难。
    三、加强人大自身建设的几点建议
    (一)进一步完善常委会组织机构设置。建议省人大研究出台县级人大常委会机构编制指导性意见,科学设置人大常委会机关内部机构,合理确定人员编制,使上下级人大机构、编制相对一致起来。常委会办公室内部科室设置,应适当参照党委办和政府办机构设置,以便更好发挥职能作用。
    (二)进一步优化常委会组成人员结构。建议省人大研究出台县级人大常委会组成人员配备指导性意见,可按“三三制”模式配备常委会组成人员,即政治素质高、把握大局能力强的老同志占1/3;年富力强、熟悉人大工作的占1/3;有培养前途、在人大工作一届后可输送到党政部门工作的年轻同志占1/3。老中青相结合,形成合理的年龄梯次结构,优势互补。
    (三)进一步加强人大干部与党政干部的双向交流。党委组织人事部门要从构建科学人才观的战略高度出发,科学规划和合理安排人大机关干部的“新陈代谢”。要按照公务员法中的有关规定,把人大干部的配备、培养、选拔、使用纳入干部队伍建设的总体规划,实现人大干部与党政机关干部的双向交流。一是按照“先当议员后当官员”的思路把一些优秀的年轻干部选拔到人大工作一段时间后,然后再转到党委、政府的岗位上,这会使他们的法律意识、民主意识更强烈,对社会热点、难点问题感受更深刻,对做好行政工作、改善民生、关注民情上会做得更好。二是按照老中青相结合的梯次结构配备人大干部。不仅注意从党委、政府部门中选择一些素质好、能力强的干部到人大任职,同时将那些群众公认、业绩突出的人大干部适时交流到党政部门任职,通过双向交流,有利于提升人大机关在社会上的地位和影响,更主要的会让人大机关干部感到有前途、有奔头,激励和增强做好人大工作的责任感和事业心。
    (四)进一步加强人大干部和人大代表履职培训。人大干部和人大代表素质的高低直接影响人大工作的质量和效果。建议进一步加大县市区人大干部的培训力度,定期举办培训班,建立上下级人大干部的短期交流、挂职锻炼、轮岗学习等制度,适时组织外出学习考察活动,提供学习机会,加强相互联系,增长见识,开阔眼界,学以致用,提高能力,更好地促进人大工作开展。
    (五)进一步加强乡镇人大自身建设。一是建议乡镇人大主席应设专职,可充分调动乡镇干部的工作积极性,更好地发挥乡镇人大的作用。或者乡镇人大专职副主席兼任同级党委委员,享受正科级待遇。二是建议根据社会经济的发展和地方人大的实际,出台代表参加活动的参考补贴标准。三是建议从组织机构层面根本解决目前乡镇人大办存在的无机构无编制问题,真正使乡镇人大工作人员专职专用。
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