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关于我市中心集镇建设工作情况的调查报告
--2016年7月21日在市四届人大常委会第三十七次会议上
作者:管理员        来源:本网        日期:2016/8/28 15:44:55        

市人大常委会调研组


  主任、副主任、秘书长,各位委员:
  为了全面了解掌握我市中心集镇建设工作情况,进一步促进我市中心集镇建设工作健康发展,根据市人大常委会2016年工作要点安排,6月27至29日,市人大常委会副主任余春存带领调研组,对我市中心集镇建设工作进行了专题调研。调研组先后召开了由张湾区、茅箭区政府及市直13个相关部门参加的座谈会,听取了市、区政府及相关单位对我市中心集镇建设工作情况的汇报和意见建议,深入到丹江口市、房县、竹山县等县市区,听取了当地政府相关情况的汇报,实地察看了习家店镇、青峰镇、宝丰镇、军店镇、黄龙镇等5个中心集镇建设情况,召开了4场专题座谈会,广泛听取了基层干部群众对中心集镇建设工作的意见和建议。与此同时,还请郧西县、郧阳区、竹溪县组织了自查,并向市人大报送了自查报告。现将调查情况报告如下:
  一、基本情况及主要工作成效
  近年来,市政府及相关部门坚持以科学发展观和党的十八大精神为指引,以“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”同步发展为总体要求,大力实施“一城两带”和“一核多支点”发展战略,积极推进中心集镇建设工作,初步走出了一条产业集聚、人口集中、发展集约、服务集成、宜居宜业的中心集镇发展之路。目前,我市有中心集镇106个,其中,国家级重点中心镇11个(黄龙镇、郧阳区城关镇、茶店镇、郧西县城关镇、上津镇、溢水镇、宝丰镇、军店镇、浪河镇、六里坪镇、竹溪县城关镇);省级重点中心镇8个(习家店镇、南化塘镇、上津镇、宝丰镇、擂鼓镇、水坪镇、军店镇、化龙堰镇);特色镇6个(六里坪镇、谭山镇、野人谷镇、夹河镇、上庸镇、蒋家堰镇)。全市中心集镇聚集人口共计78.3万人,1-2万人的中心集镇有24个,2-3万人的中心集镇有3个,3-4万人的中心集镇有2个,4万人以上的中心集镇有1个。
  (一)建设步伐明显加快
  近年来,我市中心集镇建设步伐不断加快,在优化城镇空间布局,提升城镇化率等方面作了大量的工作,取得了明显成效。一是发展空间布局初步形成。通过深入实施《竹房城镇带总体规划》、《汉江生态经济带总体规划》和各专项规划,促进了生产要素向“两带”城镇聚集,形成了带动县市区城镇化发展的空间“骨架”。二是城镇化率快速提升。两带建设的加速推进,有效推动了带内城镇产业、基础设施、公共服务的快速发展,促进了农村人口就近转移,实现了农村人口就近城镇化。截至2015年底,城镇化率提升至52.91%,比“十一五”期末提高6.61个百分点。三是大力推进竹房城镇带城乡一体化试验区中心集镇建设。2015年,试验区投入建设资金30.1亿元,累计实施各类建设项目547个,实现地区生产总值209亿元,同比增长10.18%,地方财政收入3.9亿元,同比增长12.92%。
  (二)基础设施建设逐步完善
  市政府及相关部门积极推进中心集镇基础设施建设,不断完善集镇服务功能,全面提高集镇综合承载能力。一是大力开展交通基础设施建设。全市共建成福银高速、十白高速、郧十高速、十房高速、谷竹高速公路522公里,“一纵三横”高速公路网基本形成,实现了所有中心集镇1小时内上高速的目标。建成一级公路222公里,二级公路524公里,实现了中心集镇镇政府所在地通二级以上等级公路的目标,建成农村通村公路7357公里,部分中心集镇内循环网络基本形成。二是加强市政基础设施建设。积极整合资金,加大中心集镇基础设施建设力度,城镇功能大幅提升,环境面貌日新月异。如竹山县宝丰镇投入资金3亿元,建成日供水2000吨的水厂及其配套设施,启动了宝丰一级路,完成了主要街道的修复、改造、硬化工程,建成女娲文化广场等公共基础配套设施。三是扎实推进生态环保设施建设。大力开展农村环境专项整治,下拨中央专项资金5.88亿元安排到全市78个中心集镇840个村庄实施农村环境综合整治,建成了一批农村生活垃圾、生活污水、饮用水源保护、畜禽养殖污染治理等环保基础设施。“十二五”期间,投资建设了81个乡镇污水处理厂,38个乡镇垃圾处理设施,在全省率先实现乡镇污水、垃圾处理全覆盖。
  (三)公共服务功能日益增强
  市政府及相关部门坚持以人为本,以教育、医疗、养老等领域为重点,不断提升中心集镇公共服务水平。一是加强集镇卫生服务体系建设。全市中心集镇基层医疗卫生机构基础设施建设投入突破1亿元,新建或改扩建集镇卫生院40家、建设集镇卫生院职工周转房188套,标准化村卫生室521个。实现了一个集镇有一所建制卫生院,村村有卫生室的目标。全市创建省级示范乡镇卫生院28家,湖北省“四化”乡镇卫生院76家。二是全力加强中心集镇教育工作。持续实施了两轮学前教育三年行动计划,基本实现了一个乡镇一所公办中心幼儿园的发展目标,基本做到了凡是有农村小学、初小和小学教学点的地方都建设附属幼儿园或学前班。加大中心集镇教育投入力度,抢抓国家义务教育均衡发展验收和“改薄”等机遇,累计投入土建类资金8.25亿元,强力推进中心集镇670个校园土建项目,投入1.61亿元购置图书、生活设施及各类教学配套器材,投入教育信息化工程建设资金2亿元,加大教育信息化建设,涌现了一批信息化应用示范学校。三是大力提升养老服务水平。投入3.27亿元新建、扩建中心集镇农村福利院82所,新增床位5170张,集中供养农村五保老人9000余人。将1.7万名农村困难老人纳入城乡最低生活保障,为35万名农村老人办理新型合作医疗。
  (四)集镇管理正在规范
  随着中心集镇规模的日趋扩大,各级政府始终将规范中心集镇管理作为保证城镇建设健康有序发展的关键手段。一是创新中心集镇管理体制。将郧阳区茶店镇和丹江口市六里坪镇作为改革试点,对中心集镇的管理模式进行积极探索。建立了茶店镇与郧阳经济开发区“区镇合一”的管理模式,实行“三办两局”组织架构,调动了资源集中投入,推动了大开发,大建设。对六里坪工业园区和六里坪镇实行区镇合一,统一管理。大胆探索“扩权强镇”,将首批涉及到区直16家部门共63项行政审批、行政执法等权限下放到茶店镇,赋予茶店镇足够的经济、行政和社会管理权限。新建茶店镇、六里坪镇便民服务大厅和群众接访中心,为群众提供社会保障、民政、司法、农业、建设等方面“一站式”服务,极大方便了群众办事。二是大力开展生态乡镇(村)创建。市政府及相关部门以生态乡镇、生态村创建为抓手,逐步提升中心集镇管理水平。目前,全市共创建国家级生态乡镇6个,省级生态乡镇29个,市级生态乡镇39个。三是坚持规划对集镇建设、管理的引领作用。编制完成《竹房城镇带总体规划》、《汉江生态经济带总体规划》,以及“两带”中心集镇城镇建设、土地利用等专项规划,科学引领“两带”中心集镇建设发展。积极推进城乡规划全覆盖,全市106个乡镇总规覆盖率达到96.2%,有36个中心集镇独立编制了控规,村庄规划累计编制1189项。
  (五)产城互融不断深化
  市政府及相关部门注重强化中心集镇的产业支撑,坚持以产兴城,产城互动。一是大力发展特色农业。以茶叶、中药材、核桃、山羊为重点,深入实施“四百万”重点特色产业建设工程,截止2015年底,全市特色产业基地达558万亩,共有23个中心集镇产业基地过万亩。丹江口市习家店镇发展核桃基地12000亩。竹溪县汇湾镇发展茶叶产业基地6万亩,成为全省第一茶叶中心镇,房县军店镇发展中草药、核桃、花卉苗木产业基地3万亩,有力地促进了镇域经济发展。二是强力推进旅游观光产业。郧阳区子胥湖、汉江绿谷、月亮湖,丹江口市农门春天生态园、武当花谷及张湾区黄龙镇斤坪生态园发展如火如荼。郧阳区南化塘镇大力开发红色旅游资源,2015年接待游客达21万人次,实现旅游收入3300多万元。郧西县上津古镇先后投入1.4亿元,打造20多个单体旅游景点,2015年实现旅游收入4149万元。房县军店镇投资300万稳步推进老街旅游资源开发与保护,下店子村入选“中国传统村落”。三是工业企业不断壮大。丹江口市六里坪镇充分发挥紧邻十堰的区位优势,大力培育汽车配件加工产业和商贸物流业,建成占地面积10000亩的规模化工业园区,入园企业40家,培育龙头企业18家,年工业总产值过百亿,实现税收过亿元,就地转移农村劳动力3000余人。竹溪县水坪镇形成了以化工、建材、花炮、绿色食品加工的四大工业体系。
  二、存在的主要问题
  (一)规划滞后,对中心集镇建设的引领指导作用发挥不够
  受重视程度不够,规划资金缺乏,技术人才和监管力量不足等因素的影响,我市中心集镇规划主要存在三个方面的问题。一是总体规划亟待修编。我市中心集镇虽然大都编制了乡镇总体规划,但前瞻性普遍不强,没有对中心集镇建设发挥应有的引领和指导作用,亟需修订完善。郧阳区南化塘镇2010年编制的乡镇规划,到现在已经不能满足集镇建设需要,而重新修编需要的资金无处筹集,修编工作迟迟不能启动。二是控详规编制工作严重滞后。黄龙镇既是我市西部城区的重要组团,又是国家级重点镇,但目前仅完成控规初步成果,因涉及基本农田问题,尚未提交市规委会审查;各县市区中心集镇控详规编制工作大都尚未启动,郧西县乡镇控详规覆盖率仅仅达到6%。三是规划实施管理不力。规划实施过程中普遍存在规划跟着项目走,规划审批时间过长,规划审批难等现象,无序建设、乱搭滥建等违法行为时有发生。由于规划滞后,导致我市中心集镇建设标准偏低,建筑式样呆板陈旧、城镇品位不高,缺乏现代气息和地方特色。
  (二)产业支撑不足,中心集镇经济发展后继乏力
  近年来,我市各中心集镇聚集各方面力量加大产业开发力度,为镇域经济发展奠定了基础,但产业的支撑能力还十分薄弱,产业化带动城镇化的道路还任重道远。一是工业园区建设起步晚、发展慢、入园企业少,对农村劳动力吸纳能力有限,对城乡居民就业带动能力不强;二是非农产业发展不足,工业化水平不高,不能有效带动一、三产业发展;三是农业特色产业发展起点不高,在基地设施配置、规模经营、机械耕作、加工转化、品牌创建方面还存在明显不足,促农增收效果不够明显;四是龙头骨干企业数量较少,实力不足,辐射带动能力有限,未能形成一个产业有一个或几个龙头带动的集群发展格局。由于缺乏产业支撑,我市中心集镇经济发展后继乏力,产业兴镇、经济强镇的目标在短时期内还难以完成。
  (三)基础公共服务设施不完善,中心集镇承载能力不强
  受山区自然环境制约,我市中心集镇规模普遍偏小,除六里坪、宝丰、军店等6个镇外,其他中心集镇镇区常住人口都不足2万人,基础设施建设滞后,承载能力不强。从调查的情况看,大部分乡镇给排水系统设施老化,供水能力普遍不足,老百姓的安全饮水问题未能得到彻底解决;交通运输相对滞后,乡村公路等级较低,镇与村之间、村与村之间的循环路网尚未形成;管线入地工作力度不大,街道两侧电讯、电力线路纵横交错,既存在安全隐患,又影响城镇形象。公共服务设施也不够完善,离新兴城镇化的要求还有较大差距:幼儿园、中小学等教育资源配置滞后,入托难、大班额、超规模现象普遍存在;镇级医院、卫生院规模小、设备条件差、医疗水平较低,人民群众看病难、看病贵问题尚没有得到根本解决;社会养老机构不足,公办养老院、福利院数量少、规模小、养老能力有限,因政策激励不够,民营养老事业尚未起步;殡葬所和公墓建设尚未列入议事日程,集镇居民大多沿用土葬旧俗,既占用林地,又影响美丽乡村建设。随着新兴城镇化建设的不断推进和城镇人口的不断增加,养老难、丧葬难问题将日益突出。
  (四)建设资金严重不足,制约中心集镇健康发展
  虽然近几年镇域经济得到较快发展,但中心集镇经济承载能力仍然薄弱,用于集镇建设的资金相当有限,资金投入压力较大。国家及省政府虽然明确了一批重点镇,但只授予荣誉称号,没有任何优惠政府和项目资金支持;市级财政自2012年以来,总共只安排了1.3亿专项资金,用于城镇化和集镇建设;各县市区自身财力有限,对中心集镇的撬动扶持作用不够明显;镇政府经营城镇理念意识不强,市场化运作程度低,城镇基础公共设施所有权和经营权未能得到有效剥离,城镇公共资源未能有序推向市场;多元化投资体制尚不健全、融资渠道不畅,吸引社会资本进入中心集镇建设的能力不强,各类企业、个人参与投资的积极性不高。目前,各中心集镇的市政基础设施和公共服务设施单纯靠政府投入,资金不足问题已成为集镇建设的瓶颈,如不引起高度重视,势必影响中心集镇的健康快速发展。
  (五)扩权政策落实不够到位,城镇管理能力有待进一步加强
  目前,我市乡镇行政管理体制改革还处于试点阶段,扩权强镇工作还处在探索过程之中,在改革实践中还存在一些问题和不足:一是权力下放事项未能完全到位。县级政府和主管部门作为权力输出主体,对自身利益考虑较多,在事权财权调整过程中过于谨慎,一些应下放的权力未能下放到位。二是乡镇对权力下放的承接保障能力不足。事权下放后,镇政府虽然享有更多权限,但也同时承担大量管理职责,由于经验、人员、经费不足,有些权力难以承接行使,导致有些已下放的权力又重新交回上级主管部门。三是乡镇干部队伍建设问题比较突出,普遍存在编制紧、人员少、两极化、不稳定现象,“万金油”式干部多,专业人员匮乏,面对乡镇体制改革后新的管理模式和专业性较强的行政执法工作显得有些力不从心。四是执法和管理能力较差。执法巡查制度未能长期有效坚持,违法用地、违法建设等行为得不到及时有效查处;城镇长效管理机制尚未建立,环境综合整治力度不够大,占道经营、乱堆乱放、乱贴乱画、乱停车辆等现象时有发生,中心集镇“脏、乱、差”问题未能得到有效根治。
  三、几点建议
  (一)进一步提高认识,科学引领中心集镇健康有序发展
  中心集镇建设是农村经济发展的重要载体,发展中心集镇有利于转移农村剩余劳动力,有利于辐射带动周边经济快速发展。市、县各级政府及主管部门要进一步解放思想,提高认识,更新观念,切实把中心集镇建设放在农村工作的突出位置来抓,把中心集镇规划、建设、管理工作纳入任期责任目标,切实加强对中心集镇建设的协调指导,尽快形成齐抓共管的工作合力;要根据我市主体功能划分,以国家、省新型城镇化规划为指导,结合各地区地理位置,人文景观、民俗风情、产业特色,现有建筑格局及城镇今后的发展定位,高起点、高标准编制中心集镇规划,对不符合城镇发展需要的集镇规划要及时组织力量进行重新修编,让中心集镇在规划引领下有序建设、科学发展;要高度重视中心集镇控详规编制工作,进一步完善审查制度,加大指导力度,加快编制进程,提高控详规覆盖率;要加大对规划实施的管理力度,进一步建立完善规划公示、公告、听证制度,精简审批环节,规范办事程序,增强乡镇执法力量,提高规划监管水平,切实维护规划的权威性和严肃性,确保规划有效实施。
  (二)加强经济产业建设,为中心集镇提供强力支撑
  市政府及相关部门要把产业化当作中心集镇建设的重要工作来抓,把中心集镇建设与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业有机结合起来,以产业化引导人口向中心集镇集聚;要充分发挥比较优势,利用工业园区大力发展主导产业,为中心集镇建设夯实产业基础;要结合本地资源优势,制定地方特色产业发展规划,明确特色产业发展方向,搞好产业定位和产业布局,以特取胜,以特增效,着力打造一批具有规模效应和市场竞争力的商贸物流大镇、文化旅游名镇、工业经济重镇和特色农业强镇;要把培植龙头企业作为产业建设的牛鼻子,通过招商引资一批、培育壮大一批、引导吸引一批等多种途径,提升龙头企业实力,尽快形成一个产业有一个或几个龙头企业带动的集群发展格局,带动整个产业快速发展。
  (三)加强公共基础设施建设,大力提升中心集镇的承载能力
  公共基础设施建设是中心集镇建设的重要前提和关键环节,必须与中心集镇的经济发展状况相匹配,既不能盲目求大无序发展,又不能降低标准低水平建设,为日后发展留下隐患。要加强市政基础设施建设,重点推进给排水系统、燃气管道、电力通讯、集贸市场、公共厕所、污水、垃圾处理等基础设施建设,不断优化发展环境和人居环境;要完善综合运输通道和区域性交通网络。进一步加强中心集镇与附近城市、中心集镇与其它乡镇、中心集镇与村组之间的交通联系,形成综合运输网络;要全面提升中小学、幼儿园、卫生院、福利院、文体中心等公共服务设施建设水平,高度重视中心集镇殡葬所和公墓建设,大幅度提升中心集镇的综合承载能力;要完善户籍管理、社会养老保险、新型合作医疗、农民工合法权力保障等方面的工作机制,形成较为健全的社会事业服务体系。
  (四)建立多元投入机制,缓解中心集镇建设资金压力
  市政府及相关部门要广辟资金渠道,建立多元投入机制,努力化解中心集镇建设资金不足难题。要进一步加大项目资金的争取力度,抢抓国家实施精准扶贫、美丽乡村建设等机遇,加强项目的谋划和包装,努力将更多项目挤入国家和省投资的“盘子”,将道路建设、防污治污、棚户区改造等作为争取项目的重点,最大限度地争取上级支持;要进一步强化经营城镇理念,以市场的方式盘活城镇空间、资产和资源,将可以投入市场运营的基础设施有序推向市场,鼓励企业和个人投资参与中心集镇的公共设施建设;要进一步强化社会资本利用,采取企业捐助、部门帮扶、社会捐赠等形式,动员社会各界人士参与中心集镇建设。积极探索政府与社会资本合作模式,吸引社会资本进军中心集镇市政基础设施和公共服务设施建设领域,尽快摆脱单纯依靠财政的被动局面,建立多渠道、多元化、全方位的投资体系,努力化解中心集镇资金短缺矛盾。
  (五)加大改革力度,全面提升管理水平
  市政府及相关部门要继续按照“统筹城乡发展、扩大管理权限、增强内生动力”的总体要求,进一步深化中心集镇行政管理体制改革。积极鼓励和推动各县市区继续简政放权,以中心集镇为主体,依法下放规划建设、项目审批、投融资等经济和社会管理权限,进一步扩大强化中心集镇的经济社会管理职能,完善中心集镇行政管理的体制机制,提升乡镇政府的履职能力;要大力推进户籍制度改革,实行居住登记制度,逐步消除城乡区域间的户籍壁垒,鼓励引导农村人口向中心集镇转移;要大胆创新土地管理制度,进一步优化土地利用结构,提高土地利用效益,合理满足城镇化用地需求;要加大中心集镇的综合执法力度,整合部门之间的执法力量,提高综合执法能力,建立完善执法巡查制度,严历打击违法用地、违法建设及破坏公共基础设施行为;要建立健全集镇长效管理机制,全面提升管理水平,大力开展镇区环境综合整治,逐步消除占道经营、乱堆乱放、乱贴乱画、乱停车辆等城镇痼疾,认真落实设施维护、河道管理、绿化养护、环境保洁、垃圾收运等队伍和经费,做到人员、经费、责任三到位,使中心集镇逐步走上规范化、制度化、长效化轨道,切实保障和改善民生,真正让人民群众满意。


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