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关于对全市法院行政审判工作情况的调研报告
--2016年5月31日在市四届人大常委会第三十六次会议上
作者:管理员        来源:本网        日期:2016/6/25 10:34:30        

  市人大常委会调研组
  主任、副主任、秘书长,各位委员:
  根据市人大常委会2016年工作要点安排,4月18日至25日,市人大常委会调研组在佘立柱副主任的带领下,对2011年以来全市人民法院行政审判工作情况进行了调研。调研组认真学习了相关的法律法规和司法解释,深入房县、丹江口市、郧阳区、郧西县人民法院实地查看了行政审判庭建设,查阅了档案材料,召开了张湾、茅箭区人大和市县两级法院、检察院、公安、信访、人社、国土、工商、住建、环保、规划、交通运输、城管执法、政府法制办等单位负责人参加的座谈会,并调阅了竹山、竹溪县的自查报告。现将调研情况报告如下:
  一、基本情况
  2011年至2016年3月,全市法院共受理一审、二审行政案件1476件,审结1376件,结案率为93.2%。共审查非诉行政执行案件4222件,执结4112件,结案率为97.4%。已审结案件中,从结案方式来看,判决维持行政机关具体行政行为429件,驳回原告诉讼请求141件,行政机关败诉154件(包括撤销行政机关具体行政行为、确认行政行为违法或无效、责令行政机关履行法定职责),原告撤诉408件,驳回起诉78件,其他166件。从分布的领域来看,劳动和社会保障类案件567件,房地产类案件225件,市县乡人民政府类案件215件,公安行政管理类案件144件,国土资源类案件100件,城乡建设类案件68件,医疗保险、林业、工商、道路交通管理、水产、行政赔偿等领域案件108件,其他领域案件49件。
  二、主要做法
  2011年以来,全市人民法院在市委的正确领导下,在市人大常委会的有力监督下,忠实履行职责,狠抓队伍建设,践行司法为民举措,行政审判工作在全省法院系统有为有位。
  (一)坚持司法为民宗旨,保障人民合法权益。一是依法受理行政诉讼案件。全市人民法院认真落实行政诉讼法的规定,坚持有案必立、有诉必理、有疑必释。严格落实举证事项及诉讼风险告知制度,指导完善起诉内容,增强起诉针对性。严格执行立案登记制度,消除“不立不裁”及“求告无门”的现象。全市法院2015年受理案件393件,与2014年的231件相比,上升70%,茅箭法院自新行政诉讼法施行后受理行政诉讼案件125件,同比上升155%。二是加大民生类行政案件审理。全市人民法院在医疗、工伤、征地、拆迁等涉民生类行政案件审理中,灵活运用“先予执行”等保障民生的措施,坚持快立快审快结快执,切实保障了人民群众的合法权益。五年来,全市法院共审理劳动社会保障、房地产、国土资源、城乡建设、医疗保险、行政赔偿类案件996件,占受理案件的67.5%。如:丹江口市均州建设有限公司在承建郧阳区柳陂镇刘家桥移民安置点建房工程中拖欠91名农民工工资87万元案件中,郧阳区法院积极指导劳动和社会保障部门申请财产保全,并赶赴被执行人所在地冻结其银行帐户,迫使其很快履行了义务。三是构建多元化纠纷调解机制。全市人民法院始终坚持凡是能够协调的案件要尽力协调、凡是容易激化矛盾的案件要着力协调,凡是重大敏感的案件要全力协调的“三要”原则,切实推进了行政争议的实质性化解。郧西、茅箭、张湾法院还结合工作实际,建立了“审前沟通、审中协调、审后疏导”等调解机制,在化解行政争议上发挥了积极作用。五年来,共有408件案件经两级法院多方协调,最终以原告撤诉方式结案,占审结案件的29.7%。如:茅箭法院审理的刘松柏等人行政诉讼案,刘松柏等人多次赴省进京上访,市中院及茅箭法院通过多次耐心细致的调解工作,最终当事人撤回起诉。四是完善诉讼服务工作。加大巡回审判、就地开庭力度,对涉及土地、林地和房屋等不动产案件,坚持到现场勘察,确保准确认定案件事实。期间,还出台了《关于在全市法院推行行政诉讼案件“圆桌式审理”模式的实施方案》,有效缩短了官民心理距离,减少了官民对抗情绪。丹江口将诉讼服务中心划分为等候、书写、会见等三区,设置了导诉台、民商事立案、行政立案、执行立案、信访接待、诉前调解等窗口,极大地方便了人民群众。
  (二)坚持依法严格司法,助力法治十堰建设。一是依法严格公正裁判。坚持监督和支持并重的原则,对违法行政行为依法予以纠正,对合法行政行为坚决予以支持。五年来,全市法院判决行政机关败诉的案件154件,占审结案件的11.2%,裁决行政机关胜诉案件570件,占审结案件的41.4%。二是服务经济发展大局。坚持行政审判为党和政府中心工作服务,在审理涉基础设施建设、旧城改造、公益事业发展等事关经济社会发展的诉讼案件时,始终坚持法律效果、政治效果、社会效果的统一。如:谷竹高速公路建设工程中,任某与房县人民政府就征地补偿未达成一致意见而拒不拆迁,在国土部门下达征收决定后又拒不执行。任某就政府征地行为提起诉讼,案件上诉至市中院后,为防止任某利用诉讼程序阻碍工程进度,市中院在立案后仅10天就作出判决。同时,与房县法院共同做任某工作,最终双方达成补偿协议,任某自行拆迁,工程得以顺利进行。三是监督政府依法行政。全市人民法院通过依法公正审理行政案件,及时纠正违法、不合理行政行为及不作为、滥作为行为。同时,通过下达司法建议,及时监督行政机关依法行政。五年来,全市法院共撤销行政机关具体行政行为74件,确认行政行为违法或无效17件,责令行政机关履行法定职责63件,向各级政府部门发出司法建议书113份,对行政机关申请强制执行的案件裁定不准予执行110件。
  (三)坚持推进司法改革,完善审判工作机制。一是推进案件管辖制度改革。针对行政案件原则上由被告行政机关所在地人民法院管辖,可能受到当地行政机关干预的问题,市中院通过采取提级管辖、异地交叉管辖、巡回审判等多种方式,确保行政审判的中立性和独立性。二是全面推进司法公开。坚持行政审判公开制度,做到庭审公开、宣判公开、法律文书公开,有效保障了当事人的知情权、参与权、表达权和监督权。近五年来,行政诉讼案件开庭审理率100%,行政裁判文书上网率100%。三是先试先行积累经验。顺应国家司法改革趋势,积极开展新型案件审理、非诉行政执行类案件的探索。郧阳区法院于5月5日公开审理了湖北省首例人民检察院起诉郧阳区林业局不依法履职、损害国家和社会公共利益的行政公益诉讼案,收到了良好的效果。茅箭法院还对行政机关申请涉“恢复土地原状、拆除地上建筑物”等内容的非诉行政执行类案件,大胆适用“裁执分离”的裁判方式,为行政审判工作积累了经验。
  (四)坚持优化司法环境,营造良好司法氛围。一是建立司法行政沟通互动机制。全市人民法院均建立了与政府法制部门、行政执法机关的联席机制,定期、不定期召开座谈会,将受理案件、审理结果、负责人出庭应诉、行政机关败诉原因等情况进行通报,并提出意见建议。多次深入到相关行政机关就环保执法、计生费征收、违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除等内容,面对面答疑解惑。市中院还联合市人社局形成了《关于工伤认定若干问题的座谈会纪要》,确保了工伤认定类案件同案同认定、同案同裁判。竹溪法院还对全县39个单位48名行政执法人员进行了为期2天的行政执法业务培训。二是积极争取党委领导和人大监督。全市人民法院紧紧依靠党委,自觉接受人大监督,坚持重大事项及时向党委、人大报告制度,并积极落实整改人大常委会的审议意见和建议。对一些有重大社会影响力和涉及人数众多的案件,还积极邀请人大代表参与旁听,主动接受监督。房县法院还邀请县人大常委会委员深入城关镇白土村等地,现场感受国土资源类案件行政执行情况。三是加强对行政诉讼制度的宣传。利用报刊、广播、电视、网络等各种新闻媒体,采取各种形式,广泛宣传法院行政审判工作,争取社会各方面对审判工作的理解、支持。竹山法院还巧妙利用立案登记示范窗口、开示范庭等方式为案件当事人生动释法,宣传效果明显。
  (五)坚持加强能力建设,增强审判工作质效。一是加强审判能力建设。深入开展“三严三实”、“两学一做”专题教育,大力整治行政审判领域存在的“四风”和“六难三案”问题,切实改进工作作风。在开展常规性业务培训的基础上,通过开展案件评查、精品案件、优秀裁判文书和示范庭评比等岗位练兵活动,不断提升业务工作水平。2015年,在全国法院系统开展的第三届全国行政审判优秀业务成果评选活动中,市中院(2015)鄂十堰中行终字第00022号行政判决书获得全国行政审判业务成果三等奖,一篇调研报告和论文分别获得二、三等奖,占全省法院系统获奖数的60%。二是加强业务指导考核。市中院坚持以综合考核为抓手,不断完善对下级法院行政审判受案情况、审判质量、队伍建设等各项工作的评估体系,坚持对基层法院行政案件上诉率、改判发回率、申诉率、结案率等定期通报,督促各地法院限期整改,不断提高审判质量。同时,加强对行政审判中共性、普遍性问题的调查研究力度,及时形成调研报告,有力指导了基层法院行政审判活动。三是推进网上办案信息化。全面应用审判流程管理系统,实现立案登记、庭前送达、开庭审理、文书签发和送达等各个环节全程留痕和“闭环式”管理,强化了流程监督,提升了审判质效。
  三、存在的问题和困难
  (一)行政审判理念有待进一步转变。新修改的《行政诉讼法》在立法目的、公民合法权益保障及行政机关拒不履行人民法院裁判等方面都作了明确的规定,但有的法院未能适应这些变化,在审判工作中出现了不能正确处理保护公民合法权益、监督行政机关依法行政及服务中心工作之间的关系,在依法撤销、变更违法行政行为时往往存在顾虑,不敢大胆作出判决。有的法院在行政机关负责人、工作人员不出庭应诉、拒绝履行判决、裁定、调解书时,不愿、不敢适用《行政诉讼法》的有关规定依法处理。
  (二)行政审判水平有待进一步提高。人民法院在部分案件审判中,过多地纠缠于行政诉讼程序,忽略了引起争议的民事、行政实体问题的解决,导致当事人反复起诉、上诉,出现了程序空转、就案办案的问题。还有部分案件存在释明权运用不充分、裁判文书说理性和针对性不强,案件审理的社会效果不明显。在座谈中,我们还发现部分基层法院审理新《行政诉讼法》中新增加的案件类型时,出现了不会审、不敢判的现象。据统计,五年来,各县、市、区法院共审结一审行政案件1004件,上诉393件,上诉率39%。五年来,市信访局共接待涉法涉诉类群众来访1372批次,其中对法院判决不服、执行不到位引发的信访问题占比达60%以上。
  (三)外部司法环境有待进一步优化。行政机关对行政审判工作认识不到位,存在行政机关负责人出庭应诉率普遍不高,应诉答辩不主动、不积极,提交证据不及时或不按要求提供证据,不回复司法建议等问题;有的行政机关认为法院行政审判工作吹毛求疵,坚持认为自己的执法行为不存在问题,在法院介入协调或调解时,往往消极应付、敷衍塞责;个别地方行政机关甚至拒不执行或拖延执行人民法院裁判。在座谈中,我们还了解到,有些行政机关领导干部只追求裁判结果,不思考执法行为存在的问题,一味地要求人民法院予以支持,一味地要求工作人员打赢官司,个别单位还将行政诉讼的结果与工作人员的绩效考核相挂钩。这些问题都对行政审判的外部环境造成了一定的影响。据统计,自新《行政诉讼法》实施以来,全市法院共受理行政诉讼案件404件,行政机关负责人出庭应诉57件,行政机关工作人员出庭应诉154件,其余193件仅有被委托的律师出庭应诉,行政机关负责人出庭应诉比率仅为14.1%。此外,部分当事人认为行政诉讼成本低,随意提起诉讼,滥用诉权的问题也对行政审判环境造成了影响。
  (四)行政审判力量有待进一步加强。随着新修改的《行政诉讼法》实施及涉法涉诉信访改革的推进,涉及土地征收、拆迁许可、规划许可、政府信息公开、环境执法等领域的案件大量涌向人民法院,同时,涉违法用地、违规建房、社会抚养费征收类的非诉执行案件也大幅上升。这些案件矛盾尖锐、牵涉面广、社会关注度高,需要行政审判人员付出大量的时间和精力。目前,全市共有行政审判人员28名,平均年龄在50岁左右,从事行政审判工作5年以上的人员仅为10人。行政审判工作案多人少、审判队伍量少质弱的矛盾十分突出。
  四、下一步工作措施
  (一)进一步加强法治宣传,提高社会法治意识。严格落实“谁执法谁普法”的要求,将《行政诉讼法》作为“七五”普法的重要内容,综合运用多种方式和载体开展法治宣传,提高《行政诉讼法》的知晓度,增强人民群众的法治观念和维权意识。结合行政审判工作特点,充分运用旁听庭审、以案说法、座谈交流、专题讲座、督促行政机关负责人出庭应诉等方式开展法治教育,促进领导干部及行政执法人员进一步提升法治思维和依法行政意识,切实做到严格公正文明执法。
  (二)进一步加强规范指导,提升审判工作水平。在继续加强自身能力建设的基础上,进一步完善巡回法庭、就地开庭、简易程序、裁执分离等行政案件审理方式和裁判方式,实现快审快结,方便群众。统一原告诉权把握尺度,规范不予受理和驳回起诉审理程序,细化对具体行政行为合法性审查规则,不断提升公正司法的能力。结合十堰审判工作实际,定期发布行政审判指导性案例和参考性案例,努力实现“同案同判”。进一步加强调研分析,在新类型案件的审理、改革行政审判方式、妥善化解行政争议、非诉行政案件执行等方面下功夫,不断提升解决复杂问题的能力。进一步完善行政审判工作考核评估体系,优化考核指标,针对行政裁判上诉率高、申诉率高等问题,深入开展专项治理活动,提升司法公信力。
  (三)进一步加强机制建设,提升法治建设水平。在建立法院与行政机关定期交流、共享信息的基础上,推行《行政案件司法审查报告》白皮书制度,及时通报情况,分析问题,提出意见。建立人民法院参与行政机关重大政策法律风险评估长效机制,坚持重大案件通报、司法建议落实反馈制度,帮助防范风险、规范行为。针对行政违法问题突出、群众反应强烈、影响政府形象的行政领域,开展专项司法审查,并向当地或其上一级党政部门通报结果,督促改进工作。
  (四)进一步加强队伍建设,提供有力组织保障。顺应法官员额制、司法责任制和法官单独职务序列改革需要,配齐配强配优行政审判人员。强化审判业务培训,加快行政审判法官的知识更新速度,增强行政审判人员适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾、公正司法的能力。持之以恒加强党风廉政建设和反腐败工作,不断提高行政审判法官拒腐防变的能力。
  鉴于在调研中发现的其他相关问题,提出三点建议:一是加强机制建设。市政府要进一步建立、完善依法行政相关工作机制,不断强化内部监督和制约,经常性的开展对行政机关负责人出庭应诉、执行人民法院裁判、非法干预行政诉讼等情况的督导检查,并将检查情况纳入各项考核指标。二是加强教育培训。要采取专题讲座、集中培训、网络教学、以案释法等多种形式开展对行政机关领导干部及工作人员的执法培训,不断提升依法行政的意识及依法办事的能力,营造尊法、学法、守法、用法的良好氛围。三是加强责任落实。要进一步完善行政执法责任制,严格落实行政执法评议考核、执法过错责任追究等各项制度,依法加大对行政机关不履行法定职责、违法履行职责等行为的责任追究。
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