市人大常委会执法检查组关于《招标投标法》、《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》执法检查情况的报告

——2017年4月26日在市五届人大常委会第二次会议上

来源: 本网     |    作者: 管理员      |     发布日期: 2017-06-30     |     [      ]

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  现将《招标投标法》和《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》(以下简称“一法一条例”)执法检查情况报告如下:
  一、基本情况
  3月14日至29日,根据市人大常委会2017年监督计划,市人大常委会党组副书记、副主任刘学华带队,由市人大财经委员会全体成员、市公共资源交易监督管理局主要负责人组成执法检查组共9人。就我市贯彻实施“一法一条例”情况进行了检查。采取部门自查、市人大检查组直接抽查与委托(县、市人大)抽查相结合办法,共抽查(直接)3个县区(房县、郧阳区、张湾区);12个市直部门(住建、交通、水利、卫计、医院、教育等);5个交易场所(中心);10个在建项目。召开座谈会10次,参加人数200余人,委托茅箭、竹溪、竹山、郧西、丹江口等5个县、市、区人大常委会抽查如期完成,并提交了执法检查报告。
  据了解:自2015年8月《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》颁布实施以来,全市建设工程、政府采购、土地出让现场拍卖、产权交易共2624个,标的总额335.18亿元,其中:按类别分:建设工程项目(住建、交通、水利等)入场招标1947个,标的额268.96亿元,占80.2%;政府采购、土地出让(现场拍卖)、产权交易677个,金额66.22亿元,占20%。按地区分:市级(中心城区)入场招标1135个,总标的额202.45亿元,占60.4%;县市区交易1489个,总标的额132.73亿元,占39.6%。2015至2017年全市共受理招投标投诉147起,行政处罚61起,处罚75人,处罚金额288万元。
  为确保检查成效,检查前用一周时间系统搜集学习“一法一条例”及相关法律法规规定,并请专业人员辅导,力求成为“内行”。检查中,加班加点,多看、多听、多查,力求查深、查细、查实、查全。
  二、主要成绩
  2015年以来,我市各级政府、招投标监管及相关职能部门高度重视,认真贯彻执行“一法一条例”,不断强化法制意识,规范管理,严格执法,创新机制,使我市公共资源招投标工作在规范化、法制化轨道上逐步完善,促进了健康有序发展。
  (一)“一法一条例”宣传贯彻不断深化,氛围营造不断浓厚
  一是各地、各部门利用报刊、网站、电视、电台(行风热线)等媒体广泛宣传,致力营造氛围。据统计:全市在省、市、县媒体发表、报道宣传材料近300篇,其中省级媒体94篇,排全省第四位。二是运用多种形式扩大覆盖面。全市先后印发读本11000余册、200余万字免费发放,制作展板、标语、电子屏1200次。三是在深度上下功夫。全市共举办培训班10期次,培训1300余人,郧阳、郧西、房县将“一法一条例”纳入普法、人大任命干部考试内容,郧西还实施了“五个一”工程,不断提高学法、守法、执法能力。
  (二)入场招标覆盖面不断扩大,“应进全进”态势正在形成
  按照“一法一条例”及省政府目录规定,我市涉及“两大属性(资金、公共安全)”、“5大类82项”应入场招标范围不断扩大,覆盖率逐年提高。其中:住建、交通、水利工程等已全部纳入,占100%,公开招标率在93%以上。2016年,政府采购、土地出让、产权交易等较上年增长34%。武当山、十堰经济开发区公共招投标已纳入市公共资源交易中心。郧阳区、竹山县、郧西县入场招标项目基本实现“应进全进”、“全纳入”且平台整合基本到位。
  (三)监管力度不断加大,治理体系逐步完善
  各级政府成立了公共资源交易管理委员会,初步形成了“一委一办一中心”的综合监管与部门监管相结合、监督与交易相分离的新格局,综合监管、行业监管、联动执法逐步常态化,全程监督的态势正在形成。2014年以来,先后对全市300余个在建建筑项目、72个水利水电工程项目、96个交通工程项目进行了专项检查,查处了借用资质、拦截评标专家、弄虚作假、骗取中标等一批违法违规案件,打击了招标投标市场中的违法违规行为,规范了市场秩序。
  (四)“六统一”平台建设稳步推进,体制、机制不断优化
  一是平台建设及整合稳步推进。按照“一法一条例”、国务院、省政府要求,我市7个公共交易中心已建立,信息平台建设基本到位,其中达到“六统一”(规则、目录、监管、专家库、信息、平台)及国土、政府采购、产权交易、林权交易整合为一体有郧阳、竹山、郧西3个县市区。市公共资源交易中心已将住建、交通、水利、国土(现场拍卖)整合一体。二是制度化、规范化进程加快。各级政府和行业监管部门从实际出发制定了一系列规范性文件和管理制度,市政府先后出台了《十堰市招标投标管理办法》、《十堰市政府投资项目管理办法》、《十堰市整合建立统一的公共资源交易平台实施方案》等系列文件,新建制度规定72项,修改完善制度规定12项,清理废止规范性文件26件,并建立了信用体系。
  三、发现的主要问题
  近年来,全市上下贯彻执行“一法一条例”、整合规范公共资源招投标做了大量工作,取得了突出成绩,应充分肯定。但在执法检查中,也发现了一些不容忽视的问题,主要表现在:
  (一)“一法一条例”宣传贯彻知晓率、执行率还不能满足工作需要,法制意识有待进一步增强
  《招标投标法》、《条例》已分别颁布实施十六年、两年,国务院、省、市政府相继出台了一系列配套规定,检查发现:在宣传贯彻执行广度、深度上还存在不适应现象,守法、执法主动性、自觉性也存在不够强、不适应现象。如:在部分行业、主管职能部门对使用国有资金项目招投标仍停留在集体研究决定、游离于公共资源招投标平台之外现象;有的行业、职能部门对“一法一条例”不知晓、不执行,对已明确规定应纳入公共资源招标项目,作为对上级建议、探索事项反映;有的行业职能部门对法律规定的监管职责不明白、不履行,甚至认为招投标“是非多”,以不介入求“清白”;有的部门将应纳入公共资源招投标项目在异地招标代理公司交易。
  (二)“应进未进”未杜绝,“体外循环”不同程度存在
  一是公开招标目录执行不到位。如:我市公立医院药品、医用设备、高值耗材、疫苗等按规定应纳入公共资源交易平台招标。目前,除基本药品在省公共资源平台招标外,医用装备、高值耗材、非基本药、疫苗均在行业、招标代理公司或单位自身招标,存在“体外循环”现象。勘察、设计、电力、林权、产权、部分园林绿化项目也存在“应进未进”现象。二是民营投资项目招投标及管理情况有待研究解决。按照“一法一条例”及省政府公共资源交易目录要求,凡涉及国有资金或公共安全项目均应纳入公共资源交易平台招投标,由于部分行业出台改革试行意见,自2015年11月起,我市房地产项目进行改革,未入场交易,随着“PPP”项目等资本多元化推进,有必要研究涉及民营投资又事关公共安全项目的招投标改革及强化管理办法,确保公共利益及安全。
  (三)招标投标责任主体行为不规范,问题投标较多
  检查发现:反映招标、投标、代理等责任主体行为问题较多、较普遍。主要有:
  在招标方,一是规避招标。存在化整为零、低标的招标后大额突破等问题,千方百计规避现象。据了解,我市招标后突破国家规定10%的项目较为普遍。城区有的项目突破中标价3倍乃至6倍以上。二是招标过程中运行不规范。个别招标方存在明招暗定、设置障碍、陷阱,控制信息、串通,甚至搞利益交换等违法违纪问题。三是招标后,通过设计变更、更换项目经理、技术负责人、管理团队降低技术管理标准,更换材料将招投标时低价、微利材料替换,存在利益输送嫌疑。
  在投标方,较为普遍、不同程度存在围标、串标、陪标、挂靠、弄虚作假、套取标底、拉拢评委,转包转卖等问题。在3月16日召开的招标、投标、代理、监管各方责任主体参加的座谈会上,投标企业代表对我市工程招标现状及问题反映强烈,一是反映存在“庄家操纵”、“投标专业户”问题,如:有一人持10余家企业资质,搞专业围标、“垄断”,取得投标资格或中标后转卖。二是弄虚作假,骗取招标。据反映,我市存在上千万元标的市政项目中标企业总部、法人不知道、不认可。三是其它弄虚作假、千方百计接近评委等问题也屡见不鲜。
  在招标代理方,存在门槛低、恶性竞争、弄虚作假,帮助业主选择倾向性单位、自代自投、为投标人出谋划策,换取报酬等问题,且较为普遍。
  (四)监管防不胜防,“笼子”亟待扎牢
  一是综合监管存在力量薄弱、手段不济、力度不适应等问题,如:对应进未进问题协调难,对发现问题查处难、交办难等。二是部门监管存在错位、失位、不适应问题。一方面,部门既是招标人又是行业监管者,“同体”监管本身具有挑战性,另一方面,部分监管部门对本行业、本系统招标投标工作不研究、不敢管、不想管,存在缺位、不到位甚至规避管理、违规操作等问题。三是行政监察、审计监督受工作量所限,事前、事中尚无精力提前介入,多限于事后监督。
  (五)体制、机制、平台建设推进不平衡,存在滞后、不适应现象
  一是部分县市存在集监管、交易于一体现象,未按要求做到监管、交易相分离,协调约束机制尚未建立。二是平台整合不到位。按照“一法一条例”及省、市政府要求,2016年6月底,地、市、州要整合分散设立的建设工程项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台,并在全省统一的公共资源交易平台体系上实现信息和资源共享。我市已印发了平台整合工作实施方案,目前,除郧阳区、竹山县、郧西县基本完成整合外,中心城区和其他县市均未整合到位。三是“六统一”体系尚未形成,已建成的七个信息平台纵横未联通,信用体系存在不填报、不考核、有名无实现象;工程招标文书(如:中标通知书等)存在不统一、不规范、签批不到位等问题;部分交易场所过小、过简易,不利于信息保密及有效监管,如市政府采购中心面积仅200.5m2,实际交易就在一个51.5m2的会议室完成。
  四、几点建议
  为使“一法一条例”在我市得到更好贯彻落实,执法检查组提出如下建议
  (一)强化“一法一条例”宣传贯彻,进一步促进认识的提高和统一
  各级政府、各相关职能部门要深刻领会“一法一条例”的“两保障”(保障国家利益,保障安全),“一建立”(竞争有序、统一开放秩序)重要意义,要纳入落实“四个全面”,“五大发展理念”具体工作之一,从“关键少数”做起,进一步强化各级领导干部法制意识,率先做到学法、懂法、守法、遵法、执法,切实贯彻实施“一法一条例”;要按照谁执法谁普法要求,综合监管、行业职能监管等部门各司其责,分工协调,密切配合,将“一法一条例”同相关行业法律法规规定有机结合,形成完备体系,进行全面有效贯彻实施;要采取多种形式持续宣传贯彻,在深度、广度、氛围上下功夫,及时研究解决新情况、新问题,推进“一法一条例”健康、有序实施。
  (二)严格依法办事,杜绝“应进未进”
  要按照“一法一条例”及省政府目录要求,凡涉及国有资金、公共安全等项目应进全进;要研究解决民营投资又涉及公共安全项目招投标及管理办法,做到简化程序,强化管理,确保安全;要结合清理相关规定,加大对规避招标、“体外循环”等多发问题整治力度,限期解决医疗行业、勘察设计、电力、林权、部分园林绿化等“体外循环”问题,该完善的要完善,有错误的要纠正。
  (三)强化监督管理,加大查处力度
  要构建决策权、执行权、监督权协调制约,行政监督与监察、审计相结合的公共资源招投标监管体系;要充分发挥各级公共资源交易管理委员会作用,从宏观管理、科学决策、顶层设计到组织实施、协调解决问题,形成经常性、制度性、完善的科学机制,形成监督管理完备的“闭合链”;要建立和完善综合监管与部门行业监管有机结合的日常管理体系,细化责任,明确职能,量化考核,尤其要落实部门监管的“基石”作用发挥,形成既密切配合,又独立承担法定职责的监管体系,要注意研究解决部门监管“同体”效应,防止和阻断招投标交易不规范“信息链”,杜绝不作为、滥作为现象的发生;要加大监察、审计联合执法力度,依法强化标前、标中、标后及标外监管,要构建渠道畅通、反应快捷的查处机制,从快从严查处各种违法违规、失职渎行为,使公共资源招投标活动在阳光下运作,做到公开、公平、公正。
  (四)推进管理创新,破解工作难题
  1、加快公共资源交易平台建设、整合。市政府已就平台建设及整合制定了具体方案,要加快推进,限期到位;要摒弃平台形式化,权力、利益化思维,阳光、高效、公平,减少和防止人为干扰的高度。解决思想认识不统一、权责不清晰、工作阻力大、平台不统一、不沟通、不规范等问题,按照“六统一”要求,力争如期在(2017年6月底前)完成我市公共资源交易平台整合工作。
  2、建立健全守信激励、失信惩处机制。要建立健全覆盖招标、投标、代理、专家等各责任主体激励、惩处机制,充分运用大数据、信息化等手段,强化对招投标责任主体行为约束;让失信者退出并付出巨大代价,要强化对失职、渎职者问责。限期扭转被动局面。
  3、适时整治突出问题。一是要加强对应招未招、应进未进项目等规避招标、“体外循环”场外交易的整治,要强化协调、督察、审计,加大部门约束力度,把应招、应进项目全部纳入。二是招标投标中多发、普遍、经常性问题,研究对策,及时开展专项整治,尤其对工程领域已暴露诸多问题,限期整治、整改。三是加大联合执法及问责力度,对招标人及行业监管责任部门要强化约束,规范行为,防止“灯下黑”现象,要坚决遏制招投标市场主体违法违规问题蔓延的态势。
  4、创新招标投标工作方式。要探索和改进资格审查方式。对公开招标投标的项目采用资格后审方式,引入更多竞标人充分竞争,加大围标、串标违法操作成本,阳光运行,避免资格预审阶段人为因素,从源头上防止腐败问题发生;要加强标后监管工作,严格管控中标公司项目经理和技术负责人及主要技术管理人员等,严格设计变更、材料更换,实现事前事中事后全过程监督;要全面推行电子招标投标工作,推进互联互通信息公开共享,努力实现全市范围异地远程评标;要运用大数据、信息电子化等手段,强化对交易活动的动态监督和预警,不断促进我市招标投标活动交易平台化、工作信息化、监管无缝化,行为规范化。
  以上报告,请予以审议。