关于对全市法院人民陪审员工作开展情况的调查报告

--2014年3月20日在市四届人大常委会第二十二次会议上

来源: 本网     |    作者: 管理员02      |     发布日期: 2014-05-12     |     [      ]

                              市人大常委会调查组

主任、副主任、秘书长,各位委员:
  为了保障公民依法参加审判活动,依法行使民主权利,促进司法公正,根据市人大常委会工作计划,3月3日至7日,在沈康荣副主任的带领下,市人大常委会调查组先后深入茅箭区、丹江口市、张湾区、郧县和市中级人民法院,对全市法院人民陪审员工作开展情况进行了调查。调查组旁听了两件由人民陪审员参审的案件(茅箭法院一件劳动争议纠纷案件、郧县法院一件交通肇事赔偿案件),听取了所到县市区法院及市中院的专项工作报告,走访了两个基层法庭,查阅了案卷档案资料,与部分人民陪审员进行了座谈,制发表格调查了各基层法院人民陪审员数量构成及历年参审情况。现将有关调查情况报告如下:
  一、人民陪审员工作的基本情况
  人民陪审员制度最早始于革命根据地时期,是我国司法制度的一项优良传统。2005年5月1日,全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)实施以来,人民陪审员工作步入了法制化、规范化的轨道。人民陪审员来自于人民,植根于群众,代表人民反映司法期盼,参与庭审维护司法公正。近年来,我市广大人民陪审员不计报酬、任劳任怨,认真履行陪审职责,参审率与参与调解、执行案件数量逐年提高,一定程度上缓解了人民法院当前所面临的群众诉求不断增多、司法难度日益加大的严峻挑战和“案多人少”的工作压力。截至2013年底,全市法院共有人民陪审员272人。职业范围分布也较为广泛,其中党政机关145人,企事业单位22人,文教卫28人,工青妇11人,村、社区38人,其他28人。
  调查组成员通过面对面直接与基层人民陪审员沟通交流,深刻感受到上了一堂生动的党的群众路线教育实践课,对我市广大人民陪审员为弘扬司法民主、促进司法公正所做的积极贡献给予了充分肯定。
  (一)落实“倍增计划”,严格选聘任用。全市法院根据《决定》及湖北省高级人民法院《关于开展人民陪审员增选工作的要求》(鄂高法〔2013〕160号),在2013年底全市272人的基础上,分两个阶段全力实施人民陪审员“倍增计划”。第一阶段为2014年3月底前,全市人民陪审员增选78人,总数达到350人;第二阶段为2014年年底前,全市人民陪审员再增选119人,总数达到469人,实现人民陪审员总人数与全市法院基层法官总人数的1:1。为了落实好“倍增计划”,各院均成立有人民陪审员工作领导小组,制定选任工作计划,并通过广播、电视等新闻媒体广泛宣传发动,营造良好氛围。在选任过程中,按照要求,严格把关,从各乡镇(街道)和工青妇、文教卫、企事业单位等有关部门中,确定初步人选,会同司法行政机关逐一进行考察,提请县市区人大常委会任命。根据湖北省高级人民法院通报情况来看,我市各基层院落实“倍增计划”进展迅速,目前竹溪县法院已提前完成全部增选任务,丹江口市法院、郧县法院也已提前完成第一阶段增选任务。
  (二)加强组织领导,规范日常管理。全市法院建立起了由政治部(处)专门负责人民陪审员的选用、培训、联络等管理工作,立案部门负责人民陪审员参与案件审理和数据库管理工作,各业务庭室具体运用的工作格局,实现了人民陪审员管理的规范化和科学化。加强保障机制建设,丹江口市、张湾区年度预算均安排了5万元的人民陪审员工作专项资金,其他基层法院也通过不同渠道积极保障人民陪审员参审案件的补助等费用。两级人民法院通过不定期抽查庭审和案卷,考核主审法官对人民陪审员案件审理权、独立表决权的保障情况,对人民陪审员工作量进行统计、考核。2012年,最高人民法院评选的湖北省7件优秀庭审案件中,由丹江口市法院的人民陪审员杨晓霞、张明广参审的两件庭审案件入选其中。
  (三)开展教育培训,拓宽履职范围。全市法院选任的人民陪审员均参加了由省高院组织的集中上岗培训,选用国家法官学院的统编教材,采取了法官教学模式进行培训。另外,通过邀请专家授课、庭审观摩、案例研讨、座谈交流等形式,多层次、有针对性地提升人民陪审员的法律知识和业务技能。同时,不断拓宽人民陪审员参审案件范围。由于人民陪审员来自社会各阶层,是“不穿法袍的法官”,具有知民情、解民意、有威望的优势,有利于引导、说服当事人互谅互让化解矛盾,也能够代表部分群众的心理愿望,实现案件审议结果与民俗、民意、民愿的最大结合,达到法律效果和社会效果的有机统一。近几年的司法实践中,人民陪审员陪审案件的范围已由最初的刑事案件向民商事、行政案件、执行案件、诉讼调解等更加综合、更加复杂的领域拓展。数据显示人民陪审员参与审理案件的上诉率低,维持率高,如丹江口市人民法院的人民陪审员杨晓霞,2013年就参审56件案件,且大多以调解方式结案,曾被授予全省优秀人民陪审员的称号。
  (四)积极参与陪审,努力发挥作用。2005年5月至2013年底,全市人民陪审员共参加合议庭审理案件12604件,占全部普通程序审理案件37346件的33.7%,参与执行案件29535件。全市法院初步建立起了人民陪审员数据库,对普通程序审理的案件,积极探索随机抽取为主、相对固定为辅的选定原则,有效扩大了人民陪审员的参审范围。尤其是近三年来,市中院将人民陪审员参与案件审理作为重要考核指标,加大对各基层人民法院和中院有关庭室的考核力度,人民陪审员参审率逐年提高,大多数基层院适用人民陪审员的参审率均已达到90%以上,部分乡镇法庭人民陪审员在2013年的参审率已达到100%。
  二、工作中存在的问题和不足
  我市两级法院在落实人民陪审员制度上做了大量工作,取得了比较明显的成效,但这一制度的预期价值和应有作用尚未得到充分发挥,还存在一些问题和不足,主要表现在:
  (一)对人民陪审员制度的认识有待进一步提高。法院系统对人民陪审员制度宣传力度有待进一步加大,社会各界对人民陪审员制度还不太了解,当事人对通过人民陪审员参与案件审理来维护自身合法权益的意识还不强。个别法院及法官对人民陪审员在认识上还存在片面性,有的把人民陪审员仅当作缓解审判力量不足的借用力量,不够重视发挥人民陪审员的作用。也有个别人民陪审员仅把人民陪审员看作是一种荣誉,而缺乏履行职责的工作热情。
  (二)人民陪审员队伍的选任和使用还有薄弱环节。人民陪审员队伍的人员构成还需继续优化。目前,人民陪审员队伍的来源日益广泛,但专业性和群众工作能力较强的人员还较缺乏,个别人民陪审员由于本单位事务较忙,难以保证参审工作时间。人民陪审员在使用上存在不平衡,基层院之间、庭与庭之间、同一院的人民陪审员之间在参审频率上不平衡,参加案件审理数多的人民陪审员已达上百件,少的只有三、四件。据不完全统计,部分基层法院有近五分之一的人民陪审员不参加或很少参加陪审,影响了人民陪审员作用的发挥。同时,管理机制还不够完善,缺乏工作激励机制,人民陪审员“退出渠道”不够及时有效。法院对人民陪审员开展经常性教育培训的机制尚未建立,有的基层院除了上岗前集中培训外,再没有开展过其他培训工作。在庭审过程中,人民陪审员参与庭审的主动性还不够,个别人民陪审员缺乏陪审能力,对法官有明显的依附性和倾向性,存在陪而不审、合而不议、合而附议的现象,参审议案、听讼决断、息诉调解能力需进一步提高。
  (三)保障机制还需进一步健全。对人民陪审员参加审判活动所需要的经费及补助,《决定》等文件只作了原则性规定,在司法实践中,各基层院解决的渠道不相同,标准不统一。部分法院尚未争取到财政预算项目,完全是自筹解决,从本院办公经费中解决一些人民陪审员支出的交通、就餐等费用。即便已列入了财政预算的,也满足不了人民陪审员“倍增”之后的工作需要。对于参审案件多的或无固定收入的人民陪审员,保障机制的不健全一定程度影响了人民陪审员履行陪审职责的积极性。调查中发现,人民陪审员工作环境、硬件建设上也存在配置不均衡的问题,部分乡镇法庭设有专门的人民陪审员办公室,配备了电脑桌椅、学习书刊,有较为完整的由人民陪审员参审的案卷资料及工作档案,部分法庭则较为缺乏。
  三、推进人民陪审员工作的建议
  实施好“倍增计划”,推进人民陪审员工作,是贯彻落实党的十八届三中全会精神、深化审判制度改革的重大举措,是坚持以人为本、用人文理念加强审判工作的制度创新,全市法院系统要抢抓政策机遇,精心组织实施,强化管理保障,努力建设一支高素质的人民陪审员队伍,促进司法公开,保障司法公正,增强司法公信。
  (一)精心选任,形成科学合理的队伍体系。在推动人民陪审员“倍增计划”时,要按照最高人民法院周强院长的要求,注重强调人民陪审员的代表性和广泛性,广泛吸收基层群体的比例,确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二,选任一批热心公益活动、品行良好、公道正派、敢于主持公道、群众威望高、群众工作能力强、熟悉社情民意、善于做调解工作的人民陪审员。要结合当前数量较多的婚姻家庭、劳动争议、医疗纠纷、人身侵权等案件,有针对性地选任熟悉这些领域法律法规和群众工作的人民陪审员,适当减少领导干部所占比例,逐步形成科学合理的队伍体系,打造一支“请之能来、来之能审、调之能成”的高素质人民陪审员队伍,使广大人民陪审员真正成为联系法院与群众之间的“桥梁”,真正成为法官与当事人之间的“润滑剂”,真正成为沟通群众的“联络员”、矛盾纠纷的“调解员”、法律服务的“宣传员”和司法为民的“监督员”。
  (二)强化措施,努力提高人民陪审员的参审率。要加大对人民陪审员制度的宣传力度,法院在向当事人送达诉讼文书、告知权利义务的同时,应当将遴选人民陪审员参与案件审理的程序和方式作为一项重要的权利进行说明,使之成为群众广泛利用、保障自身合法权益的一种维权自觉。要加强与人民陪审员原单位的沟通协调,定期将陪审工作情况向其原单位通报,取得原单位的理解、支持和配合。要加强教育培训工作,在集中统一培训的基础上,开展分类别、分层次、小班化、菜单式的培训方式,给人民陪审员及时“充电”,增强其陪审议案能力。要按照集中管理、分类使用的原则,根据人民陪审员的业务专长,采取“随机抽取”的方式,提高人民陪审员参审的积极性、主动性,提升参审率。
  (三)加强管理,完善人民陪审员的考评机制。加强人民陪审员的管理制度建设,建立健全考核、奖惩、辞退、任免机制。要建立人民陪审员的履职信息档案,对履职过程中参与诉调对接、诉讼调解、判后释疑、参与执行、信访化解、培训奖惩等进行登记,实现即时记录和动态监管,真实反映履职状态。同时,可积极邀请人民陪审员参加案件评查、法制宣传、评优评先等其他活动,不断扩大人民陪审员有序参与法院工作的范围。要对每位人民陪审员参审案件实行量质化管理,把人民陪审员工作绩效纳入法院相关部门工作绩效考核范围,建立年度工作考核机制,规范参审范围、参审程序,完善合议庭评议制度,畅通裁判结果的告知渠道,保障人民陪审员参与案件审理全过程。对不认真履行陪审职责的,建议提请本级人大常委会适时调整,形成及时有效的“退出、增补”机制。
  (四)落实经费,为人民陪审员履职提供保障。全市法院要抓好人民陪审员“倍增计划”的政策机遇,积极主动向党委、人大和政府汇报上级有关工作要求,把人民陪审员专项工作经费列入财政预算,建立增长机制,适应“倍增计划”的新要求。要建立将人民陪审员参审补助与参审工作量相挂钩的保障机制,不断改善人民陪审员的工作条件,从办公场所、学习资料等方面加大投入,为广大人民陪审员依法有序参与司法活动提供有力保障。